V SA/Wa 1106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw; oddala skargę. Zaskarżoną przez F. z siedzibą w C. (dalej jako Skarżąca, Strona, F.) decyzją z [...] marca 2017 r. o nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] września 2016 r. o nr [...] o odmowie uznania Strony za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2016 r. do Prezesa Agencji Rynku Rolnego (Prezes ARR) wpłynął wniosek o uznanie organizacji charytatywnej uprawnionej do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw (Row_P1_fl), złożony przez F. Po uzupełnianiu wniosku pismami z: [...] listopada 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. postępowanie to zostało zakończone decyzją Prezesa ARR z [...] września 2016 r. o nr [...] o odmowie uznania Strony za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Strona nie spełnia wymogów przepisu art. 34 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 671, z późn. zm. dalej jako "rozporządzenie nr 1308/2013"), gdyż Strona deklaruje wolę pośredniczenia w przekazywaniu wycofanych z rynku owoców i warzyw innym podmiotom i nie prowadzi rzeczywistej działalności charytatywnej. Brak bezpośredniości w dystrybuowaniu otrzymanych owoców i warzyw oraz brak własnych podopiecznych uprawnionych do otrzymania wsparcia były podstawą do wydania odmownej decyzji w niniejszej sprawie. Na skutek wniesionego przez F. odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję o nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż prawidłowa realizacja celów mechanizmu "Administrowanie rozdysponowaniem owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży" wymaga od jego uczestników spełnienia określonych kryteriów w przepisach Unii Europejskiej oraz przepisach krajowych. Zgodnie z art. 34 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1308/2013, zbywanie wycofanych z rynku owoców i warzyw odbywa się w drodze bezpłatnej dystrybucji wśród organizacji charytatywnych i fundacji, zatwierdzonych w tym celu przez państwa członkowskie, do wykorzystania w ich działalności służącej pomocy osobom, których prawo do otrzymywania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają środków utrzymania. Ponadto z treści ww. przepisu wynika zasada bezpośredniości w realizowaniu tego rodzaju działalności. Oznacza to, że podmioty uprawnione do realizacji mechanizmu bezpłatnej dystrybucji owoców i warzyw wycofanych z rynku winny prowadzić działalność charytatywną skierowaną do własnych podopiecznych, tj. osób fizycznych, które mają prawo do otrzymania takiej pomocy. Tymczasem, jak podkreślił Minister działalność F. koncentruje się wokół działań na rzecz potrzebujących jako organizacja partnerska lokalna (OPL), która prowadzi dystrybucję artykułów spożywczych, przekazanych przez inną organizację tj. [...] Bank Żywności, bezpośrednio wśród odbiorców końcowych oraz współpracuje z ośrodkami pomocy społecznej w gminach w zakresie doboru odbiorców lub weryfikacji kwalifikowalności odbiorców końcowych. Charakter współpracy pomiędzy Stroną a wymienionymi podmiotami, tj. [...] Bankiem Żywności i Ośrodkiem Pomocy Społecznej w P. wskazuje, że osoby te nie są bezpośrednimi podopiecznymi F. W ocenie organu odwoławczego z przepisów wynika, iż działania, w ramach których produkty wycofane z rynku na bezpłatną dystrybucję byłyby przekazywane kolejnym pośrednikom nie zaś do organizacji charytatywnej rozdysponowującej je na rzecz własnych podopiecznych, naruszałyby zasadę bezpośredniości wyrażoną w art. 34 ust. 4 lit a rozporządzenia nr 1308/2013. Wymóg, aby odbiorca przyjmujący odpowiedzialność za dystrybucję produktów był jednostką, która te produkty przekazuje od razu odbiorcom (osobom fizycznym) jest podyktowany również względami technicznymi, gdyż produkty przeznaczone do spożycia jako świeże krótko zachowują swój stan przydatności do spożycia i zgodność z normami jakości handlowej. Minister wskazał również, że dokumenty (dotyczące podmiotu F. oraz F.) budzą wątpliwości co do właściwego przygotowania osób kierujących działalnością podmiotu do prawidłowej realizacji mechanizmu. Nadto Strona pomimo składanych deklaracji, faktycznie nie posiada własnych uprawnionych podopiecznych, na rzecz których przekaże otrzymane bezpłatnie owoce i warzywa w ramach własnej działalności charytatywnej, organ odwoławczy uznał, że Strona nie przedstawiła wystarczających dowodów na prowadzenie działalności charytatywnej, a tym samym dowodów potwierdzających spełnienie wymogów dla mechanizmu bezpłatnej dystrybucji owoców i warzyw. F., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa ARR z [...] września 2016 r. wnosząc o uchylenie obydwu decyzji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: obrazę: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieustalenia liczby osób korzystających z pomocy charytatywnej Skarżącej i przyjęcia niekorzystnych dla strony domniemań w tym zakresie, a także nieprawidłowego ocenienia działalności Skarżącej i nieuprawnionego przyjęcia, iż nie prowadzi ona działalności charytatywnej. b) art. 34 ust. 4 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z powyższego artykułu można wyprowadzić zasadę bezpośredniości w dystrybucji warzyw i owoców potrzebującym. c) art. 12 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż we wniosku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt a należy podać liczbę podopiecznych, którzy są bezpośrednimi podopiecznymi wnioskodawcy, podczas gdy ustawa mówi jedynie o liczbie osób, którym wnioskodawca będzie przekazywał warzywa i owoce na cele konsumpcyjne w ramach swojej działalności charytatywnej. Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, że wbrew twierdzeniom organów, z art. 34 ust. 4 lit a rozporządzenia nr 1308/2013 nie sposób wyprowadzić zasady bezpośredniości w rozdysponowaniu warzyw i owoców. Wykładnia językowa przepisu w żaden sposób, w jego ocenie nie pozwala na sformułowanie konkluzji, iż organizacje charytatywne i fundacje zobowiązane są do dystrybuowania warzyw i owoców jedynie bezpośrednio do swoich podopiecznych będących osobami fizycznymi. Co więcej, nawet wykładnia funkcjonalna tego przepisu, którą próbuje się wyprowadzić w zaskarżonej decyzji, nie prowadzi do wniosków przyjętych przez organ. Skarżąca jest przekonana, że nieprawidłowa wykładnia art. 34 ust. 4 lit a rozporządzenia nr 1308/2013 i przyjęcie istnienia zasady bezpośredniości, doprowadziła do błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt a ustawy z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 12 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy, we wniosku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt a, należy podać liczbę osób, którym wnioskodawca będzie przekazywał warzywa i owoce na cele konsumpcyjne w ramach swojej działalności charytatywnej, a nie liczbę podopiecznych, którzy są bezpośrednimi podopiecznymi wnioskodawcy. Ratio legis tego unormowania, w ocenie wnoszącej skargę polega na monitorowaniu istnienia rzeczywistego kręgu beneficjentów i ocenie celowości udzielenia wsparcia w danym przypadku, a nie kontrolowaniu działalności wnioskodawcy. Skarżąca, co podkreśliła już na etapie rozpatrywania wniosku wskazała liczbę osób, do których trafia pomoc bezpośrednio w związku z jej działalnością charytatywną, bez znaczenia jest przy tym, iż są to osoby zakwalifikowane przez OPS, C. czy urzędy gminy. Faktem jest, że osoby te są beneficjentami działalności pomocowej Skarżącej i to na ich rzecz będą dystrybuowane warzywa i owoce przeznaczone do konsumpcji. Organy podając, iż strona nie wskazała dokładnej ilości podopiecznych oraz że wskazane osoby nie są jej bezpośrednimi klientami, przyjęła w jej ocenie niekorzystne dla F. założenie, że nie udowodniła ona swojej działalności charytatywnej. Skarżąca stoi na stanowisku, że takie działanie organów zmierza do ograniczenia działalności, która - nie ma wobec tego żadnych wątpliwości - jest działalnością charytatywną. Do skargi załączono szereg podziękowań dla F. za wzajemną współpracę. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Stan faktyczny sprawy został wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji. Podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w prawie krajowym stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu ( Dz.U. z 2016 r. poz. 58 ze zm. ) zgodnie z którym w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej Prezes Agencji wydaje decyzje w sprawie uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw. Wspomniany zaś zakres określa art. 34 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013, zgodnie z którym w przypadku wycofania z rynku owoców i warzyw, których ilość nie przekracza 5 % wielkości produkcji sprzedanej przez każdą organizację producentów oraz których zbywanie odbywa się w drodze bezpłatnej dystrybucji wśród organizacji i fundacji charytatywnych, zatwierdzonych w tym celu przez państwa członkowskie, do wykorzystania w ich działalności na rzecz pomocy osobom, których prawo do otrzymywania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Spór sprowadza się do ustalenia czy prawidłowo organ uznał, iż art. 34 ust. 4 Rozporządzenia 1308/2013 wymaga, aby te uznane organizacje i fundacje miały bezpośrednio pod swoją pieczą osoby uprawnione do otrzymania pomocy. W ocenie Sądu wykładnia zastosowana przez organ jest prawidłowa. Z treści wyżej zacytowanego przepisu wynika, że wycofane owoce i warzywa mogą być przekazane organizacjom i fundacjom charytatywnym "do wykorzystania w ich działalności na rzecz pomocy osobom , których prawo do otrzymywania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym(...)". Sąd podziela pogląd Prezesa ARR i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż za taką organizację może być tylko uznany podmiot, który ma własną bazę podopiecznych . Tylko tak mogą być rozumiane słowa "ich działalność na rzecz pomocy". Z treści wniosku F. oraz dokumentów złożonych w wyniku wezwań do uzupełnień braków wniosku wynika, że F. nie ma własnych podopiecznych. Deklarowała pomoc w dystrybucji owoców i warzyw OPSom z terenu S. i M. ( na etapie wniosku i postępowania przed organem I instancji) . W odwołaniu wskazała dodatkowo na umowę o współpracy ze [...] Bankiem Żywności zawartą [...].09.2016 r. oraz skierowania do pomocy otrzymane z OPS w P. dla podopiecznych tegoż Ośrodka. Trafnie zauważa organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw już na etapie wniosku wymagane jest podanie liczby osób, którym jednostki organizacyjne uznane za organizacje charytatywne uprawnione do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń bezpłatnie owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży będą je przekazywały na cele konsumpcyjne. We wniosku strona wskazała liczbę 5000 osób, przy czym nawet w wyniku uzupełnień wniosku przed organem I instancji tej liczby w żaden sposób nie wykazała . Była f. zarejestrowaną kilkanaście dni przed złożeniem wniosku , nie prowadzącą żadnej własnej działalności charytatywnej. Tymczasem obowiązek wskazania liczby podopiecznych jest podyktowany – jak trafnie wywodzi Minister – koniecznością monitorowania celowości przekazywania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży organizacjom charytatywnym. Państwo członkowskie ma obowiązek takie instrumenty zapewnić i zatwierdzenie organizacji jest jednym z nich. Tylko organizacja lub fundacja charytatywna , która ma pod swoją własną pieczą osoby spełniające wymogi do otrzymania pomocy jest w stanie złożyć wiarygodne zapewnienie, że pomoc będzie dystrybuowana prawidłowo, zaś organ udzielający zatwierdzenia na etapie procedowania wniosku o udzielenie zatwierdzenia może mieć możliwość weryfikacji podanych informacji. Należy zauważyć, że w sprawie niniejszej strona dwukrotnie wezwana do uzupełnienia wniosku nie wykazała, że posiada podopiecznych własnych, zaś tych których wskazała - na etapie postepowania odwoławczego - nie zbliżały się nawet do zadeklarowanej we wniosku liczby 5000. Sąd przy tym podziale pogląd organu, że aktywność fundatora F. nie jest równoznaczna z aktywnością samej F., której po prosu przed dniem złożenia wniosku być nie mogło z uwagi na zarejestrowanie F. w dniu [...].07.2016 r. Przy czym nawet te osoby wskazywane w odwołaniu ( już 500 a nie 5000 ) to osoby zakwalifikowane przez OPS w P. do otrzymania pomocy ze [...] Banku Żywności. Powyższe oznacza także, że należy zaakceptować pogląd organu odwoławczego, że strona nie wie do kogo będzie adresowała pomoc, nie wie do jakiej liczby osób i nie może zagwarantować, że pomoc zostanie skierowana do osób uprawnionych do jej otrzymania. Wobec tego w oparciu o treść złożonych dokumentów nie można zweryfikować wiarygodnego zakresu i kręgu odbiorców pomocy. Organ złożone dokumenty ocenił w sposób prawidłowy, wobec czego zarzuty dot. naruszenia w toku postępowania art. 7, 77 i 80 k.p.a. są niezasadne. Za niezrozumiały należy w szczególności uznać zarzut niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy zauważyć, że w takim postępowaniu – wszczynanym na wniosek strony, to strona powinna wykazać spełnienie wymagań do otrzymania uprawnienia. W toku niniejszego postępowania organ I instancji dwukrotnie wzywał stronę do uzupełnienia informacji zawartych we wniosku, czym wypełnił swój obowiązek określony w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Reasumując sąd uznał, że decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.