V SA/Wa 1112/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2010 r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Wnioskiem z ... maja 2006 r. A. B. (zwany dalej: skarżącym) wystapił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Rozpatrując złożony w sprawie wniosek decyzją z ... listopada 2006 r. nr ...Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie ..., w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł. W dniu ... kwietnia 2008 r. do Biura Powiatowego w T. wpłynął akt notarialny repertorium ..., na podstawie którego umową darowizny z ...sierpnia 2006 r. skarżący wraz z małżonką dokonał przeniesienia posiadania ... z ... działek ewidencyjnych na rzecz swoich dzieci: [...]. Wobec ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. postanowieniem z ... sierpnia 2008 r. nr ... wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z ...listopada 2006 r., w stosunku do której decyzją z ... lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. orzekł o odmowie jej uchylenia. Po wszczęciu z urzędu w dniu ... grudnia 2009 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z ... stycznia 2010 r. działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z ... listopada 2006 r. przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. W jej uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżący w dniu złożenia wniosku spełniał wymogi uznania go za beneficjenta płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jednakże wobec przekazania aktem notarialnym z ... sierpnia 2006 r. gruntów rolnych innym producentom rolnym zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej oraz przestał być posiadaczem gospodarstwa. W ocenie organu przyznanie skarżącemu decyzją z ... listopada 2006 r. płatności w momencie gdy przekazał on w dniu ... sierpnia 2006 r. zgłoszone przez siebie we wniosku na rok 2006 działki rolne innemu producentowi rolnemu stoi w oczywistej sprzeczności z art. 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U.Nr 6 poz. 40 ze zm.). Ponadto w dniu wydania decyzji przyznającej płatność bezpośrednią do gruntów rolnych skarżący nie spełniał kryteriów zawartych w art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy ponieważ nie był już użytkownikiem i posiadaczem gruntów rolnych. Tym samym wydanie skarżącemu decyzji z ... listopada 2006 r. było, w ocenie organu, rażąco sprzeczne z prawem co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z ... lutego 2010 r. nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z ... stycznia 2010 r. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie działek rolnych, a warunek ten powinien być spełniony na dzień wydania decyzji. Ponownie analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Prezes ARiMR zwrócił uwagę, iż część gruntów zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku z ... maja 2006r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 nie była w jego posiadaniu w dniu... listopada 2006 r. tj. w dniu wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Przyznanie zatem skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, decyzją z ... listopada 2006 r., do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy z 18 grudnia 2003 r., co wypełnia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący, działając przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, wniósł m.in. o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora D. Oddziału ARiMR we W. z ... stycznia 2010 r. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z ... listopada 2006 roku nr ... o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do grantów rolnych obarczona jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001/ (WE) nr 1868/94, nr (WE) nr 125/999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U.UE. L z dnia 2ł,10.2003r.) polegającą na przyjęciu, że producentowi rolnemu, który posiadał grunty rolne w czasie od początku roku za który wydano decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do dnia 30 sierpnia tego samego roku - płatności takie nie przysługują, podczas gdy wskazywany przepis nie precyzuje wymaganego czasookresu posiadania gruntów na który przyznawane są płatności, a dokonana przez Prezesa ARiMR wykładnia stoi w sprzeczności z ideą pomocowego charakteru tychże płatności. Organ administracji pozbawił bowiem skarżącego uprawnienia do ich otrzymania, który przez cały okres wegetacji uprawianych roślin utrzymywał grunt w dobrej kulturze rolnej, przenosząc posiadanie tego gruntu po dokonaniu zbioru. Po szczegółowym opisaniu stanu faktycznego sprawy oraz ustosunkowaniu się do przedstawionych w skardze zarzutów pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż przeniesienie przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego na nabywców nastąpiło dopiero ... sierpnia 2006 r. po zebraniu plonów, po zakończeniu wegetacji upraw. Nabywcy złożyli nowe wnioski o przyznanie im płatności bezpośrednich dopiero w 2007 roku i otrzymali za ten okres dopłaty dopiero w 2007 roku. Nabywcy gospodarstwa rolnego nie złożyli wniosku o przyznanie im płatności za rok 2006, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach sprawy interpretacja przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach (...) prowadząca do konkluzji, że osoba posiadająca grant w danym roku, za który mają być przyznane płatności, traci przysługujące jej uprawnienia tylko z tego powodu, że przeniosła jego posiadanie po zebraniu plonów - zdaniem pełnomocnika skarżącego - jest pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Jak dalej podniósł pełnomocnik skarżącego, w świetle powołanych powyżej przepisów dopuszczalne byłoby przyjęcie, że w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta i złożenia przez niego wniosku o płatność, pierwotny wniosek byłby czynnością prawną dotkniętą szczególnego rodzaju sankcją bezskuteczności zawieszonej. Powstanie stanu zawieszenia skutków tej czynności prawnej uzależnione jest od stwierdzenia ważności czynności "innego producenta" w spełnieniu warunków, o których mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest, w ocenie pełnomocnika, normatywnie usprawiedliwionych podstaw do automatycznego pozbawiania płatności wnioskodawcy, który w danym roku gospodarczym użytkował przedmiotowy grunt rolny zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady przez cały okres wegetacji uprawianych na nim roślin (w danym roku) i przed wydaniem decyzji przyznającej płatność wnioskodawcy, przeniósł posiadanie dopiero po zebraniu plonów. Na zakończenie pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę, iż wydana m.in. w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w .ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz, 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 roku i z tym dniem uchyliła analizowaną w mniejszej skardze ustawę z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, usunęła przedmiotowe niejasności interpretacyjne dookreślając w art. 7 ust. 1, że "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością", a także przyznaje uprawnienie do płatności przekazującemu, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, zastrzegając z kolei płatności dla przekazującego w przypadku w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż WSA w Warszawie wielokrotnie podzielał stanowisko organu w zakresie interpretacji przepisów ustawy z 18 grudnia 2003 r. w kontekście przekazania gospodarstwa rolnego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z ... listopada 2006 r. nr ... przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie ..., w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43) i jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z ... listopada 2006 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z ... listopada 2006 r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z ... listopada 2006 r. nr ... została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Za działkę rolną uważa się zawarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Z powyższego wynika, iż jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie działek rolnych, a warunek ten powinien być spełniony na dzień wydania decyzji. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż przekazanie przez skarżącego wchodzących w skład gospodarstwa rolnego działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 nastąpiło ... sierpnia 2006 r., co potwierdza akt notarialny repertorium ... tj. przed wydaniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z ... listopada 2006 r. Przyznanie zatem powyższą decyzją płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do wszystkich zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku z ... maja 2006 r., działek ewidencyjnych, bez uwzględnienia zmian prawnych (przeniesienie posiadania) dokonanych aktem notarialnym z ... sierpnia 2006 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy bowiem skarżący na dzień wydania decyzji nie spełniał warunku posiadania zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. W praktyce orzeczniczej niejednokrotnie przyjmowano, że przyznanie płatności bezpośredniej do gruntu rolnego w sytuacji przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 2003 r.(por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 662/09). Podkreślenia również wymaga, co zostało podniesione przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, iż przepisy ustawy nie wskazują jako przesłanki przyznania płatności posiadania deklarowanych działek rolnych w okresie wegetacyjnym. Warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie działek rolnych, a warunek ten powinien być spełniony na dzień wydania decyzji. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 skarżący zadeklarował również te działki rolne, których posiadanie mocą umowy darowizny z ... sierpnia 2006 r. r. zostało przekazane innym producentom rolnym. W tej sytuacji zasadnie, w ocenie Sądu, Dyrektor D. Oddziału ARiMR we W. decyzją z ... stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z ... listopada 2006 r. przyjmując, że przyznanie płatności dotyczyło również tych grantów, których powierzchnia nie powinna zostać objęta płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) przyjąć należy, że nie zasługuje on na uwzględnieni bowiem zgodnie z przytoczonym rozporządzeniem oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18), producent rolny składa w danym roku jeden wniosek o pomoc gdzie rok rozliczeniowy EFOGR (Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej), tożsamy jest z rokiem kalendarzowym, za który producent rolny otrzymuje płatności bezpośrednie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nieważności decyzji nr ... z ... listopada 2006 r. przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Reasumując Sąd podkreśla, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, świadomy był zasad przyznawania przedmiotowych płatności, czego dowodem jest złożony przez skarżącego podpis pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - sekcja IX Oświadczenia i zobowiązania, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i skutki podejmowanych działań i zaniedbań - tak pozytywne, jak i negatywne obciążają stronę. Z tych wszystkich przyczyn, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając, aby wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego lub procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.