V SA/Wa 1115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji; 2. Uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; 3. Orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 4. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. O. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Jak wynika to z akt sprawy J. O. w dniu [...].06.2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności, który następnie – w dniu [...].07.2004 r. - został skorygowany. W efekcie tych działań decyzją z dnia [...].03.2005 r. Kierownik BP ARiMR w K. przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. 2. Uwzględniając odwołanie rolnika Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...].04.2005 r. uchylił zaskarżony akta administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3. W efekcie przeprowadzonego postępowania organ wskazany w p-kcie 1 uzasadnienia przyznał J.O. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 9 865,59 PLN (akt administracyjny z dnia [...].10.2005 r. nie zawiera uzasadnienia). Decyzja nie została zaskarżona. 4. Pismem z dnia 21.11.2012 r. wszczęto postępowanie w trybie art. 61 §4 i 157 §2 k.p.a. wskazując, że istnieje "konieczność ustalenia, czy decyzja Kierownika BP ARiMR w K. – opisana w p-kcie 3 uzasadnienia – rażąco narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a." 5. Decyzją z dnia 21.12.2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR – stosownie do treści art.156 §1 pkt 2 w zw. z art. 157 §2 i 158 §1 k.p.a. – stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...].10.2005 r. W motywach wskazano, że – po przeprowadzeniu stosunkowo obszernego postępowania wyjaśniającego (oświadczenia szeregu osób co do użytkowania zgłoszonych działek) – przyznano jednolitą płatność obszarową (JPO) w łącznej kwocie 4 484,29 PLN oraz uzupełniającą (UPO) w kwocie 5 381,30 PLN. Dokonując analizy obowiązujących przepisów Organ doszedł do wniosku, że decyzja z dnia [...].10.2005 r. "nie odpowiada (...) art.7, 77, 80 oraz art.17 §3 k.p.a. w zw. z art.2 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (...). Kierownik BP ARiMR w K. stwierdził, że J. O. jest posiadaczem spornych gruntów przede wszystkim w oparciu o zeznania świadków wskazanych przez stronę (...). Zauważyć jednak należy, iż Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do powstałego konfliktu kontroli krzyżowej i nie znalazło to odzwierciedlenia w decyzji". W ocenie Dyrektora ARiMR obowiązkiem Kierownika BP ARiMR było: a) ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań miedzy nimi; b) sporządzić uzasadnienie prawne ze wskazaniem przepisów prawa, w oparciu o które podjęto rozstrzygnięcie. W efekcie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, że nie jest możliwa ocena rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego. 6. W efekcie wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].02.2013 r. – stosownie do treści art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie przesądzając komu należą się płatności do spornych działek Organ wskazał, że "organ przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego oraz w świetle wszystkich obowiązujących przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Z zasady tej wynika zatem konieczność uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością". Zwrócono też uwagę, że "warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest ustalenie faktów na podstawie wszystkich dostępnych dowodów, zebranych z uwzględnieniem nakazu płynącego z treści art.2 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 77 k.p.a., obligującego organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego mając na uwadze art.80 k.p.a. oraz do dokładnego wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadnieniu tych przesłanek w celu przekonania strony o prawidłowości swojego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)". In fine zwrócono uwagę, że podnoszone w odwołaniu kwestie będą przedmiotem oceny w toku dalszego postępowania administracyjnego. 7. W skardze – żądającej uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zwrócono uwagę na to, iż: a) oba akty administracyjne wydano z rażącym naruszeniem prawa; b) spełniony został nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego oraz obowiązek dążenia organu do tzw. prawdy obiektywnej, wynikający z dyspozycji art. 77 i 7 k.p.a. W szczególności, celem rozstrzygnięcia, której z osób ubiegającej się o płatności należy je przyznać, organ z urzędu wezwał [...].05.2005 r. do złożenia wyjaśnień zainteresowane osoby. [...] maja 2005 r. wpłynęły wyjaśnienia J. S., J. S. oraz A. M., wsparte zeznaniami świadków, co stanowiło kompletny materiał dowodowy w sprawie. Na tej podstawie możliwe było oparcie rzetelnej i odpowiadającej prawu decyzji. Nietrafiony jest również zarzut braku weryfikacji całości zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ta zaś została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy; c) ocena zgromadzonego w sprawie materiału nastąpiła z uwzględnieniem "zasad prawidłowego rozumowania i logiki"; d) nie budzi też wątpliwości stan ustaleń faktycznych, albowiem "organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym". 8. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z treścią art.134 §1 p.p.s.a. – którego poprzednikiem był art.51 ustawy z dnia 10.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście wskazać należy, że decyzja Kierownika BP ARiMR w K. z dnia [...].10.2005 r. jest bez wątpienia wadliwa, albowiem nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Jest ono konieczne z uwagi na występujące w sprawie kontrowersje co do tego, kto w chwili składania wniosku użytkował zgłoszone do dopłat działki. V. W ocenie Sądu brak jest podstaw aby uznać, iż w sprawie Organ I instancji nie dążył do urzeczywistnienia zasady prawdy materialnej (poprzez zgromadzenie i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego); przeczą temu dokumenty załączone do akt sprawy w postaci wezwań, zawiadomień i będących tego efektami – złożone oświadczenia. Troska o jakość ustaleń wynika także z szeregu zawiadomień kierowanych do Skarżącego, w których jest mowa o "konieczności zebrania dodatkowych dowodów", albowiem sprawa należała do szczególnie skomplikowanych. Zwrócić uwagę należy także na fakt, iż wydana w dniu [...].10.2005 r. decyzja Kierownika BP ARiMR w K. różni się istotnie od wydanej decyzji tego organu z dnia [...].03.2005 r., a zatem powyższy fakt świadczy o tym, iż dokonywano oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wadą wszystkich tych poczynań jest to, że akt administracyjny tego Organu z dnia [...].10.2005 r. nie zawiera uzasadnienia. Fakt ten stanowi jedynie naruszenie art.107 §4 k.p.a. – ale nie w stopniu rażącym, który dawałby podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że nie naruszono treści art.7, 77 §1 k.p.a. oraz art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz.40 ze zm.), której tytuł został zmodyfikowany ustawą z dnia 25.04.2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 92, poz.638), albowiem - jak to wyżej wskazano – dokonano oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wywiedziono wniosek, że skarżący był posiadaczem działek rolnych, co skutkowało przyznaniem płatności w łącznej wysokości (JPO + UPO) w łącznej wysokości 9 865,59 PLN, tyle że w decyzji o tym orzekającej brak jest uzasadnienia. VI. Uwzględniając powyższe – zgodnie z żądaniem Skarżącego – należało uwzględnić skargę i uchylić rozstrzygnięcia Organów obu instancji. VII. Z punktu widzenia zasady poszanowania praworządności nie można też zaakceptować decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...].10.2005 r., która nie zawiera uzasadnienia, co stanowi obrazę treści art. 107 §3 k.p.a. Brak ten w dalszym postępowaniu należy sanować poprzez sporządzenie motywów, które umożliwią poznanie przyczyn takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Umożliwi to też Skarżącemu poznanie racji jakie legły u podstaw uwzględnienia wniesionego odwołania z dnia [...].03.2005r., które w dniu [...].04.2005 r. uwzględnił Organ II instancji nakazując przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie treść art. 107 §4 k.p.a. przewiduje możliwość odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia, to jednak przepis ten nie ma zastosowania, albowiem – co wynika z odwołania – Skarżący dokonał korekty złożonego wniosku o dopłaty (aż o 6,8 ha), co nie pozwala uznać – w świetle tego przepisu – że Organ wydając decyzję uwzględnił w całości żądanie strony. VIII. Mając na względzie treść art. 134, art.145 §1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.