V SA/Wa 1116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę. Przedmiotem skargi M. W. z [...] lutego 2008 r. (data nadania pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) nr [...] z [...] stycznia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] października 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR na wstępie opisał przebieg sprawy. Wskazał, że M. W. [...] kwietnia 2007 r. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W wyniku przeprowadzonej weryfikacji kompletności i poprawności formalnej wniosku stwierdzono, że wniosek ten wymaga uzupełnienia i poprawienia. W związku z powyższym, w dniu 18 czerwca 2007 r. wystosowano do strony postępowania pismo z prośbą o dokonanie uzupełnień. Na skutek dostarczenia wymaganych uzupełnień wniosek uzyskał status kompletności 2 lipca 2007 r. Jednocześnie w toku rozpatrywania wniosków nastąpiło wyczerpanie puli środków finansowych, przyporządkowanej dla województwa [...]. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] października 2007 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Następnie Prezes ARiMR podał, iż od powyższej decyzji M. W., działający przez pełnomocnika, złożył odwołanie. Organ odwoławczy argumentując zaskarżoną decyzję wyjaśnił, iż zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" wnioski złożone w terminie zostały poddane losowaniu, które ustaliło kolejność ich weryfikacji w poszczególnych OR ARiMR. Wskazał, że w [...] OR złożono ogółem 373 wnioski. Losowanie przeprowadzono 23 maja 2007 r. Wniosek skarżącej został wylosowany w poz. 25. Podał też, że wnioski, które uzyskały status kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem strony, który nie spełniał ww. wymogów, wyczerpały limit środków dla województwa [...]. Wobec braku środków postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dalsze rozpatrywanie wniosku Macieja Woźniaka zostało zakończone. Jednocześnie, powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), organ odwoławczy wyjaśnił, że projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla Działania "Inwestycje w Gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. W konsekwencji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana w I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na brak środków finansowych była zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak i zapisami Uzupełnienia SPO "Restrukturyzacja ...", a także ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa M. W. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR, przekazanie sprawy organowi administracji I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. "polegające na uznaniu, iż wniosek skarżącego nie spełnia wymogów poprawności kompletności, a tym samym podlegał poprawie i uzupełnieniu przez skarżącego." W motywach skargi skarżący wskazał, że jego wniosek był kompletny już w dniu jego złożenia. Wezwanie z dnia 18 czerwca 2007 r. do złożenia zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego potwierdzającego dzień, od którego wnioskodawca jest podatnikiem podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej lub o nieprowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej oraz poprawienia wniosku zostało więc przesłane bezzasadnie i w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości skorzystania z dofinansowania w ramach programu. Skarżący podkreślił również, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] października 2007 r., czyli przed upływem siedmiodniowego terminu przysługującego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy. Wnioskodawca mógł zapoznać się z aktami i złożyć wnioski dotyczące postępowania do dnia [...] października 2007 r. Decyzja z dnia [...] października została wydana w związku z tym z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (czy też stwierdzenie nieważności). Skarżący – M. W. w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006". W prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz.1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NPR oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Na to, że ustawa o NPR obowiązywała nadal w 2007 r. wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz.90), stanowiącego, iż "Limity kwot zobowiązań oraz wydatków w roku 2007 i kolejnych latach obowiązywania Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 15". Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. Zgodnie z ust. 2 art. 26 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programów operacyjnych i innych programów operacyjnych), przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 5 tej ustawy warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, lub decyzja gdy instytucja zarządzająca albo pośrednicząca jest równocześnie beneficjentem. W postępowaniu dotyczącym realizacji zadań w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" instytucją zarządzającą jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a instytucją wdrażającą Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ww. rozporządzenia MRiRW oraz umowy zawartej z MRiRW w dniu 16 września 2004 r. Kwestia charakteru prawnego orzeczenia wydawanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59, Prok. i Pr. 2007/9/47), stwierdził, że orzeczenie to jest decyzją administracyjną. Uchwała podjęta została wprawdzie w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jednak wobec faktu, iż orzeczenie w sprawie tamtego programu wydane było tak jak w niniejszej sprawie w oparciu o art. 26 ustawy o NPR, rozstrzygnięcie dokonane przez NSA ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA przyjął między innymi, że przepisy art. 26 ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Wobec przesądzenia powyższą uchwałą składu siedmiu sędziów NSA, że określone w ustawie o NPR "przyznanie dofinansowania" ma charakter decyzji administracyjnej należy przyjąć, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne. Procedura uzyskania pomocy uregulowana została w powyżej już wskazanym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006". W ust. 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", w sposób następujący opisano system wdrażania: - wniosek o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu, zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach; - wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników; - w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania; - za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR; wniosek, który wymagał uzupełnienia, rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływy do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia; - wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania; - projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków, w ramach dostępnych środków; - przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu między ARiMR i wnioskodawcą; umowa o dofinansowanie projektu jest przesyłana wnioskodawcy, a jej podpisanie następuje w OR ARiMR. Szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazać także trzeba, że procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została podana w ogłoszeniu - wydanym wspólnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 2 kwietnia 2007 r. W ogłoszeniu tym jako dzień składania wniosków wskazano 16 kwietnia 2007 r. i jednocześnie zawarto informację, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Regionalnych Agencji. Nadto wskazano, że w przypadku, gdy wniosek będzie wymagał dokonania poprawek lub uzupełnień, ARMiR poinformuje o tym wnioskodawcę, a kolejność wniosku zostanie zmieniona, zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia, uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które od początku były poprawne i kompletne. Zaznaczono również, że nie gwarantuje się przyznania pomocy na realizację wszystkich projektów. W każdym województwie sfinansowanych będzie tyle projektów, na ile pozwoli wysokość limitu środków dla danego województwa. Mając na uwadze powyższe Sąd analizując niniejszą sprawę nie stwierdził, aby ARiMR rozpatrując wniosek skarżącego dopuściła się naruszenia ww. procedur. Sąd podkreśla przy tym, iż każda osoba składająca wniosek o dofinansowanie miała świadomość, że jej wniosek zostanie poddany weryfikacji w kolejności ustalonej w drodze losowania, że pierwszeństwo uzyskają wnioski, które od początku były poprawne i kompletne, oraz że z uwagi na organiczną ilość środków wniosek może nie zostać pozytywnie załatwiony. Wniosek skarżącego został złożony w terminie - tj. w dniu 16 kwietnia 2007 r. i znajdował się na poz. 25 na liście wniosków o dofinansowanie w Oddziale Regionalnym ARiMR - po przeprowadzonym w dniu 23 maja 2007 r. losowaniu, mającym ustalić wyłącznie kolejność weryfikacji formalnej wniosków. Przeprowadzona wstępna ocena wniosku skarżącej pod względem jego kompletności i poprawności wykazała, że wymaga on uzupełnienia/poprawienia. Jak bowiem wynika z akt sprawy wyjaśnienia bądź uzupełnienia wymagały w szczególności: kwestia potwierdzenia dnia, od którego wnioskodawca jest podatnikiem podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej lub nadesłanie zaświadczenia o nie prowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej oraz kwestia poprawnego wypełnienia oświadczenia potwierdzającego spełnienie minimalnych standardów. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania, w trakcie którego wezwano stronę do uzupełnienia/poprawienia wniosku, pula środków w ramach tzw. "koperty regionalnej" dla województwa lubuskiego została wyczerpana. W tej sytuacji - zdaniem Sądu w składzie orzekającym - słusznie organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego i - w konsekwencji - prawidłowo przyjął, że z uwagi na wyczerpanie puli środków należy orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem skarżącego z 16 kwietnia 2007 r. o dofinansowanie realizacji projektu, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie o przyznanie pomocy, wobec wyczerpania środków finansowych stanowiących tę pomoc (a więc w sytuacji braku przedmiotu tego postępowania), stało się bowiem bezprzedmiotowe. Brak środków spowodował, że ARiMR nie mogła przyznać dofinansowania. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Oznacza to, że aby w ogóle możliwe było przyznanie dofinansowania, ARiMR musi posiadać środki na przyznanie tego dofinansowania. Natomiast, w momencie, gdy pula środków została wyczerpana, prowadzenie postępowania dotyczącego przyjęcia do realizacji wniosku o przyznanie pomocy stało się bezprzedmiotowe i organ orzekający zobowiązany był je umorzyć. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, nawet gdyby uznać zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w zakresie opisanym w skardze, to wniosek strony i tak wymagał poprawienia. Wskazać bowiem trzema, Iż uzupełnienie wniosku było także konieczne ze względu na stwierdzenie braków wskazanych w pkt 2 wezwania z dnia 18 czerwca 2007 r. – poprawne, zgodne z kierunkiem produkcji wypełnienie oświadczenia potwierdzającego spełnienie minimalnych standardów. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej procedurę udzielenia pomocy przy organizacji puli środków, pomimo uzyskania przez wniosek skarżącego pozycji nr 25 w wyniku przeprowadzonego losowania, jego kolejność została zmieniona w związku z koniecznością dokonania poprawek. Organ był jednocześnie obowiązany do nadania priorytetu wnioskom, które od początku były poprawne i kompletne. Uzupełnienie ww. braków w dniu 2 lipca 2007 r. skutkowało nie przyznaniem pomocy z uwagi na wyczerpanie środków, a w konsekwencji umorzeniem postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje też wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia "Kodeksu postępowania administracyjnego" (art. 10 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji dzień przed upływem terminu do zapoznania się strony z aktami sprawy. Odnośnie tego zrzutu należy stwierdzić, że decyzja została wysłana stronie w dniu [...] października 2007 r., a doręczona [...] października 2008 r. więc dopiero od tego dnia weszła do obrotu prawnego. Natomiast uprawnienie do zapoznania się z aktami i do zgłoszenia wniosków zostało skarżącemu zakreślone do dnia [...] października 2007 r. Skarżący zaś skorzystał z tego uprawnienia i [...] października 2007 r. zapoznał się z aktami. Reasumując, Sąd stwierdza, że skarżona decyzja jest prawidłowa i zasadna w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym. Zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego jak i Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekając w sprawie kierowali się przepisami ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", w zakresie, w jakim przepisy te dotyczyły procedury postępowania. Organy orzekające stosowały także zasady określone w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez MRiRW i Prezesa ARiMR, a podanym do wiadomości wszystkich zainteresowanych. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną