V SA/Wa 1118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] . z siedzibą w [...] kwotę 8 717 zł (osiem tysięcy siedemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka jawna R. z siedzibą w B. (dalej Spółka, Strona, Skarżąca) zawarła [...] września 2012 r. z Samorządem Województwa [...], w imieniu którego wystąpił Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej: Umowa), dotyczącą projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytetu VIII Regionalne kadry gospodarki, Działania 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałania 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw (dalej: Projekt). W ramach umowy Spółce przyznano dofinansowanie w wysokości [...] złotych. Celem projektu było podniesienie kwalifikacji i umiejętności 120 osób z terenu województwa [...] (z minimum 10 firm z sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw z branż stanowiących szansę rozwoju dla województwa [...], do których obowiązków należy obsługa klienta), w tym: 72 osób z co najwyżej średnim wykształceniem oraz 12 osób niepełnosprawnych, w zakresie języka angielskiego, umiejętności interpersonalnych, pracy zespołowej i kreatywnego myślenia. Projekt miał być realizowany w okresie od [...] września 2012 r. do [...] lipca 2014 r. Do WUP w P. wpłynął [...] września 2014 r. końcowy wniosek o płatność nr [...], zawierający w załączniku nr 2 informację o wartości osiągniętych wskaźników realizacji projektu, z której wynikało, że nie wszystkie cele Projektu zostały zrealizowane w 100%. Pismem z [...] czerwca 2015 r. (pismo znak [...]) poinformowano Spółkę o zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność nr [...], wskazując jednocześnie, iż w związku z niezrealizowaniem wszystkich założonych we wniosku o dofinansowanie Projektu celów, w tym kryteriów strategicznych, podjęto decyzję o zastosowaniu reguły proporcjonalności. Celowość zastosowania reguły proporcjonalności w przedmiotowym projekcie wynikła przede wszystkim z faktu braku realizacji w 100% 2 kryteriów strategicznych: – grupę docelową w minimum 60% stanowią osoby z co najwyżej średnim wykształceniem (odpowiadający mu wskaźnik "Liczba pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym z co najwyżej średnim wykształceniem" zrealizowano na poziomie 68,06%); – grupę docelową projektu stanowią w minimum 10% osoby niepełnosprawne (odpowiadający mu wskaźnik "Liczba pracujących osób dorosłych niepełnosprawnych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym" zrealizowano na poziomie 91,67%). Jednocześnie WUP, uwzględniając wyjaśnienia złożone przez Spółkę wraz z wnioskiem końcowym o płatność, zastosowała regułę proporcjonalności częściowo i odniosła ją jedynie do kosztów ogólnych w projekcie. Wskazano, że wobec wypełnienia wskaźnika liczby osób z wykształceniem co najwyżej średnim w projekcie na poziomie 68,06%, tj. 49 pracowników (z zakładanych 72) uznano za kwalifikowalne proporcjonalnie 68,06% wydatków ogólnych. Powyższe oznaczało, że Suma wydatków niekwalifikowanych wyniosła 60.204,48 zł., na co złożyło się31,94% wydatków przeznaczonych na zarządzanie projektem w kwocie 55.744,88 zł. oraz kwota kosztów pośrednich w wysokości 4.459,60 zł. Następnie pismem z [...] czerwca 2015 r. WUP wezwał Spółkę do zwrotu ww. kwoty 60.204,48 zł. w terminie 14 dni, co nie nastąpiło. Ponownym pismem z [...] lipca 2015 r. wezwano spółkę do zwrotu kwoty wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni. Również to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. WUP pismem z [...] października 2015 r. wszczął postępowanie w przedmiocie zobowiązania Spółki do zwrotu środków wynikających z rozliczenia Projektu, informując jednocześnie o przysługujących uprawnieniach wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Spółka w toku postępowania przesłała organowi pismo z [...] listopada 2015 r., w którym podniosła, że zasada proporcjonalności ma zastosowanie w sytuacji, gdy nieosiągnięcie wskaźników merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie podmiotu realizującego. W ocenie Spółki, przyczyny braku realizacji przedmiotowego Projektu nie leżały po jej stronie, albowiem podjęła ona wszelkie działania promocyjno-informacyjno-rekrutacyjne – których przykłady przytoczyła w treści pisma – aby jak największe liczba osób wzięła udział szkoleniach. O problemach z przeprowadzeniem rekrutacji Spółka informowała WUP. Jednocześnie podkreślono, że realizacja Projektu, na skutek uzyskania dofinansowania dopiero w toku postępowania odwoławczego, została opóźniona o rok. Przyczyna ta w opinii Spółki nie leżała po jej stronie, a wynikała z błędnej oceny merytorycznej wniosku, natomiast miała kluczowe znaczenie dla zrekrutowania chętnych do udziału w projekcie. Kolejnym powodem ograniczonej liczby uczestników Projektu był wymóg kwalifikowania jedynie osób zatrudnionych na umowę o pracę. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." art. 104 § 1 w związku z art. 107 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 litera f Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] zawartego w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...] (z późn. zm.) Zarząd Województwa [...] określił Stronie do zwrotu kwotę 60.204,48 zł. wraz z terminami naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji podkreślona została dobrowolność przystępowania do realizacji projektów z wykorzystaniem środków pochodzących z POKL. W gestii projektodawcy pozostaje ocena, jakie cele jest on w stanie zrealizować w ramach realizacji projektu, o dofinansowanie którego ma zamiar się ubiegać oraz czy może podjąć ryzyko ich niezrealizowania. Jednakże jeśli podmiot zdecyduje się na taki krok, musi mieć świadomość, że środki te są wydatkowane oraz rozliczane wedle reguł prawa o finansach publicznych, a więc zgodnie z podwyższonym rygorem. Podjęcie się realizacji projektu zgodnie z zawartą umową wiąże się nie tylko z prawami, ale i obowiązkami, których niedopełnienie nie może pozostawać bez konsekwencji. Taką konsekwencją może być – w przypadku braku zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne – zastosowanie treści art. 184 oraz art. 207 u.f.p. Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wskazał, że zgodnie z niekwestionowanym przez Stronę stanem faktycznym nie udało jej się w realizacji Projektu osiągnąć założonych wartości przy dwóch strategicznych wskaźnikach. Stąd organ uznał za uzasadnione zastosowanie reguły proporcjonalności przy rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację projektu, co jak zaznaczono, jest korzystniejszym dla Strony rozwiązaniem niż uznanie całości wydatków za niekwalifikowalne z tytułu nieosiągnięcia założeń projektu. Organ podniósł, że zgodnie z zapisami podrozdziału 3.1.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne) Reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu" i weryfikowana jest przez podmiot będący stroną umowy według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność. W przypadku niespełnienia przez beneficjenta założonego kryterium strategicznego czy też nieosiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu (w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu) wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona. Wysokość tego zmniejszenia zależy od stopnia nieosiągnięcia ww. kryterium czy celu projektu i dotyczy wydatków związanych z zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich (przy czym stopień nieosiągnięcia założeń projektu jest określany przez podmiot będący stroną umowy). Warunkiem zastosowania reguły proporcjonalności są przyczyny leżące po stronie beneficjenta, a przy jej zastosowaniu należy wziąć pod uwagę m.in. stopień winy lub niedochowanie należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem założeń projektu czy też inne okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ. Reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej. Jak zaznaczono, Spółka nie osiągnęła określonej umową liczby osób objętych działaniami w ramach Projektu, a zatem nie wywiązała się z niej. Za nieuzasadnione uznano przy tym argumenty Strony dotyczące powodów nieosiągnięcia wymaganych wartości wskaźników, którymi miało być opóźnienie w realizacji projektu spowodowane późniejszym zakwalifikowaniem go do realizacji. Organ zaznaczył, że Strona sama wskazała cykle rekrutacji do Projektu i jeden z założonych terminów pokrywał się z faktycznie zrealizowanym. Pomimo tego, w toku realizacji okazało się, że nie udało się zrekrutować żadnego dorosłego uczestnika niepełnosprawnego i tylko jedną osobę z co najwyżej średnim wykształceniem. Jako kolejny potencjalny powód braku realizacji Projektu w założonym stopniu było, zdaniem Organu, niezasadne ograniczenie się w procesie rekrutacyjnym jedynie do obszaru powiatu kaliskiego i okolic, pomimo, iż wskazywano na wojewódzki zasięg Projektu, i zakładano w jego budżecie środki pozwalające na poszerzenie obszaru realizacji. Brak elastyczności i próby dostosowania działań podjętych w celu realizacji Projektu przez Spółkę miał zdaniem organu większe znaczenie niż opóźnienie jego startu. Ponadto zwrócono także uwagę na niedostosowanie założeń rozpatrywanego ponownie wniosku o dofinansowanie Projektu do okoliczności późniejszego rozpoczęcia jego realizacji. Powyższe okoliczności obciążały zdaniem Marszałka Województwa Spółkę, a zatem istniały podstawy do zastosowania przy rozliczaniu Projektu zasady proporcjonalności, wedle której obliczona została kwota środków należnych do zwrotu. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W jego uzasadnieniu podkreślono ogromny wysiłek po stronie Spółki poniesiony w celu jak najlepszego zrealizowania Projektu. W odpowiedzi na zarzut ograniczonego obszaru rekrutacji uczestników projektu Strona odpowiedziała, iż co prawda rozpatrywała możliwość poszerzenia obszaru rekrutacji o Poznań, ale po dokonaniu kalkulacji okazało się to zbyt kosztochłonne oraz groziło obniżeniem jakości przeprowadzanych szkoleń, z powodu niedostosowania ich poziomu do uczestników. Zatem przeprowadzenie tej operacji wydało się nieracjonalne, a Spółka zintensyfikowała działania promocyjne na obszarze powiatu kaliskiego. Ponadto Strona wskazała, że pomijanie przez organ okoliczności opóźnienia rozpoczęcia realizacji Projektu spowodowanej koniecznością przeprowadzenia postępowania odwoławczego na etapie jego kwalifikacji jest niezasadne i krzywdzące. Spółka podtrzymała tezę, wedle której "spóźnione" podjęcie realizacji miało znaczący wpływ na proces rekrutacji, albowiem potencjalni uczestnicy wzięli udział w projektach realizowanych przez innych beneficjentów. Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 12 w związku z ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. rozpatrujący odwołanie Minister Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Minister w pierwszej kolejności zaznaczył, że w sprawie bezspornym jest, iż Strona nie osiągnęła w pełni założonych wskaźników realizacji projektu, konkretnie w zakresie kryteriów strategicznych. Przyznano, że decyzja o dofinansowaniu projektu podjęta została w wyniku skorzystania przez Stronę ze środka odwoławczego w postaci odwołania od wyniku rozstrzygnięcia konkursu przez WUP w Poznaniu i procedura ta bez wątpienia wpłynęła na odłożenie w czasie procesu podpisania Umowy. Niemniej jednak Spółka podpisała Umowę, w której zobowiązała się do realizacji Projektu w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie, który stanowił załącznik do tejże umowy. Spółka była świadoma przyjętych w ww. wniosku założeń merytorycznych, jakie zobowiązał się osiągnąć w ramach otrzymanej kwoty dofinansowania ze środków publicznych i podjęła decyzję o przystąpieniu do Umowy zaskarżonego Projektu z uwzględnieniem również okoliczności zewnętrznych, w tym faktu, iż część projektów zatwierdzonych do dofinansowania w tym samym konkursie już się rozpoczęła, co mogło ewentualnie stanowić konkurencję dla działań założonych w zaskarżonym projekcie. Zatem okoliczność późniejszego podpisania Umowy nie zwalnia jej z odpowiedzialności za osiągnięcie założeń. Spółka znała także konsekwencje niespełnienia w ramach projektu kryteriów strategicznych. Minister podzielił zatem ocenę stanu faktycznego dokonana przez organ I instancji i nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w tej kwestii. Jednocześnie potwierdzona została prawidłowość wyliczeń w zakresie wysokości kwoty objętej obowiązkiem zwrotu, rozliczonej z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzje Ministra decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez wskazanie tych przepisó jako – błędną – podstawę wydania decyzji, przy jednoczesnym całkowicie dowolnym oraz błędnym uznaniu przez Ministra, że środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich rozliczaniu i w konsekwencji zastosowanie reguły proporcjonalności rozliczenia projektu pod względem finansowym i zobowiązanie Skarżącej do zwrotu wydatków niekwalifikowanych w łącznej wysokości 60.204,48 zł; – zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie błędnego przyjęcia najpierw przez Zarząd Województwa [...], a następnie przez Ministra Rozwoju, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do zastosowania reguły proporcjonalności do rozliczenia wydatków w ramach projektu; – naruszenie wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady legalizmu oraz wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez zastosowanie reguły proporcjonalności pomimo, że obiektywne zewnętrzne trudności w przeprowadzeniu rekrutacji odpowiedniej liczby osób do udziału w projekcie było wynikiem późniejszego niż pierwotnie planowane przez Skarżącą zawarcia umowy na dofinansowanie sprzecznego projektu – z przyczyn leżących po stronie organów administracji publicznej, a ponadto Skarżąca w toku realizacji projektu kierowała się racjonalnością w wydatkowaniu środków publicznych. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że Wytyczne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, w punkcie 3.1.5 Sekcja 5 nie przewidują obowiązku stosowania reguły proporcjonalności w każdym przypadku, lecz wprowadzają jedynie możliwość jej zastosowania, uzależniając ją jednocześnie od wystąpienia oraz ziszczenia się warunku w postaci nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. W ocenie Spółki, okoliczności mające wpływ na brak osiągnięcia założeń Projektu nie wystąpiły z jej winy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona została do Sądu decyzja Ministra Rozwoju z [...] lutego 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., którą określono kwotę do zwrotu przez Spółkę Jawną R. w wysokości 60.204,48 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ stwierdził, że przyznane dofinansowanie na realizację projektu "Profesjonalna obsługa klienta" wykorzystane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej procedur, gdyż nieosiągnięto celów projektu odnoszących się do kryteriów strategicznych wyrażonych wskaźnikami: liczba pracujących osób dorosłych niepełnosprawnych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym z co najwyżej średnim wykształceniem oraz liczba pracujących osób dorosłych niepełnosprawnych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym. Zwrócić należy uwagę, że u.z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 – ust. 9 art. 207 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie w ocenie organów spełniona została przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż beneficjent nie realizując w 100% wskaźników rezultatów liczby pracujących osób dorosłych, które zakończą udział w projekcie szkoleniowym z co najmniej średnim wykształceniem oraz liczby pracujących osób dorosłych niepełnosprawnych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym w ramach projektu, naruszył: § 3 ust. 1 umowy, w którym wnioskodawca zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu, pkt 1 podrozdziału 3.6 Wytycznych, zgodnie z którym odpowiadał za udzielenie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku. Z uwagi na powyższe wartość wydatków ustaloną na podstawie zastosowania reguły proporcjonalności, należało w ocenie organów uznać za niekwalifikowalną, gdyż stosownie do zapisów pkt 1i) ii podrozdziału 3.1 Wytycznych, aby wydatki mogły być uznane za kwalifikowalne, muszą być zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych. W tym względzie należy jednak, w ocenie Sądu, podzielić stanowisko prezentowane w skardze, iż zastosowanie reguły proporcjonalności winno być poprzedzone dokładną analizą stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w celu wykazania rodzaju i stopnia zawinienia beneficjenta skutkującego nieosiągnięciem założeń merytorycznych projektu. Należy podkreślić, iż zgodnie z zapisami Wytycznych (rozdz. 3.1.5) zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter kryterium, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu. Podmiot będący stroną umowy może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Należy zauważyć, iż skarżąca przywołała w odwołaniu okoliczności zewnętrzne, które miały wpływ na nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu, jak również wykazała swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Beneficjent w piśmie z [...] listopada 2015 r. szczegółowo opisał charakter działań podejmowanych w celu pozyskania uczestników projektu zgodnie ze strukturą grupy docelowej. Spółka prawidłowo wywiodła w odwołaniu, iż rozpoczęła realizowanie projektu w warunkach obiektywnie trudniejszych niż inne podmioty, z uwagi na opóźnienie w zawarciu umowy o dofinansowanie, które wyniknęło z nieprawidłowej pierwotnej oceny merytorycznej wniosku. Również organ odwoławczy przyznał w skarżonym rozstrzygnięciu, że procedura odwoławcza bez wątpienia wpłynęła na odłożenie w czasie procesu podpisania umowy. W świetle powyższego, nieuprawniony jest pogląd organu II instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest czynników zewnętrznych, które w sposób niezależny od beneficjenta wpłynęły na nieosiągnięcie przez niego założonych wskaźników projektu. Należało zatem stwierdzić, że Minister nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do indywidualnej sytuacji beneficjenta, co miało znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej koniecznością zwrotu części otrzymanego dofinansowania. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wobec wykazanych wyżej braków postępowania, nie sposób uznać, że doszło do ustalenia okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta określonej kwoty dofinansowania. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.