V SA/Wa 1123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Ś. O. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ...kwietnia 2017 r. nr pismo ... w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Ś. O. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 maja 2017 r. Ś. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) kwietnia 2017r. nr (...). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z 22 grudnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie kompletnych akt postępowania w tym wszystkich opinii prawnych wydanych przez Departament Prawno-Legislacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazała, że w toku zapoznawania się z aktami pracownik organu ustnie odmówił jej wydania opinii sporządzonej przez tenże Departament, wyjaśniając, że jest to dokument wewnętrzny. Postępowanie administracyjne, w toku którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie kompletnych akt zostało zakończone wydaniem przez Ministra decyzji z (...) grudnia 2016 r. nr (...) uchylającej decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z (...) czerwca 2016 r. nr (...) w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z (...) lutego 2017 r. nr (...) poinformowano stronę, że dokumenty o które zwróciła się w ww. wniosku, nie stanowią akt danej sprawy, a akta udostępniane spółce w oparciu o art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej jako: "k.p.a.") były za każdym razem kompletne. W dalszej części pisma wyjaśniono, że przeprowadzane przez organ w ramach postępowań administracyjnych analizy stanu prawnego, wymagają wewnętrznych konsultacji, w które, zgodnie z regulaminem organizacyjnym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaangażowani są pracownicy komórki organizacyjnej organu odpowiedzialnej za opracowanie opinii prawnych tj. Departamentu Prawno-Legislacyjnego. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu, pismem z 17 lutego 2017 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi pismem z 10 kwietnia 2017 r. organ Minister poinformował stronę, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że strona trzykrotnie zapoznawała się z aktami sprawy, w tym 1 lutego 2016 r. czyli już po zakończeniu sprawy i za każdym razem udostępniano jej kompletne akta. Jednocześnie poinformowano stronę, że pisma sporządzane w ramach wewnętrznych konsultacji nie stanowią elementu określonego stadium postępowania administracyjnego. Od pisma tego uznając je za postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Ministrowi: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wewnętrzne opinie prawne opracowane w toku tworzenia projektu decyzji, m.in. opinia prawna Departamentu Prawno-Legislacyjnego, nie stanowią akt sprawy, pomimo, że stoi to w rażącej sprzeczności z jednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez podstępne ukrycie postanowienia o odmowie udostępnienia opinii prawnej Departamentu Prawno-Legislacyjnego w postaci pisma nieoznaczonego tytułem "postanowienie", pozbawionego pouczenia o zaskarżalności postanowienia. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumenty przemawiające za uznaniem, że zaskarżone postanowienie z (...) kwietnia 2017 r. jest w istocie takim rozstrzygnięciem, mimo, że nie zostało tak określone przez organ jak również mimo, że nie zawiera ono pouczenia o prawie złożenia skargi. Nadto skarżąca wskazała, że postanowienie z (...) lutego 2017 r. zostało wydane przez Ministra w toku postępowania odwoławczego zatem wydane zostało przez niego w II instancji, co oznacza, że nie przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym niemniej z ostrożności procesowej złożyła 17 lutego ( z zachowaniem terminu) wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zatem w sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, co powoduje dopuszczalność złożonej skargi od postanowienia z (...) kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wyjaśnił, że w sprawie stronie udostępniano każdorazowo kompletne akta sprawy, zatem skoro nie odmówiono jej realizacji tego uprawnienia brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie. Zaskarżone pismo nie było postanowieniem, zaś stronie udostępniono kompletne akta administracyjne sprawy. Zdaniem organu opinia prawna nie jest istotnym dokumentem, a tylko takie stanowią akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o utrzymaniu w istocie własnego postanowienia o odmowie udostępnienia całości akt postępowania. Sąd w tym zakresie podzielił pogląd strony, iż pomimo braku oznaczenia przez organ przedmiotowego aktu jako postanowienia, należało zaklasyfikować go jako postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Zaskarżonym pismem z 7 lutego 2017 r., skierowanym do strony, Minister rozpatrzył bowiem wniosek z 22 grudnia 2016 r. o udostępnienie kompletnych akt stwierdzając, iż jest on bezprzedmiotowy, gdyż skarżącej został zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego. Organ odwołując się do treści art. 73 § 1 k.p.a. podkreślił, że "z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby strona mogła żądać dokumentów nie włączonych do akt sprawy". Wskazał również, że "udostępnione do wglądu akta sprawy były kompletne, gdyż opinie prawne, do których odnosi się ww. wniosek nie stanowią akt sprawy". Innymi słowy, Minister w istocie odmówił skarżącej udostępnienia części materiałów, gdyż uznał, że nie stanowią one akt sprawy, ponieważ są jedynie elementem wewnętrznej procedury opracowywania projektów decyzji i postanowień organu. Odmowa ta powinna przybrać postać postanowienia nawet jeżeli Minister uznawał, że wniosek jest bezzasadny ( np. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. II OSk 2811/15. Tym niemniej mimo tego, że zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające, nie zawiera wszystkich wymaganych dla postanowienia elementów , to Sąd podziela stanowisko strony, że jego redakcja i treść zawierają minimalne i konieczne elementy dla uznania ich za postanowienia. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie Minister postanowienie z (...) lutego 2017 r. wydawał w toku postępowania odwoławczego ( w toku rozpoznawania jako organ II instancji odwołania od decyzji Prezesa ARR) to w przedmiotowej, wpadkowej sprawie, wywołanej wnioskiem strony o udostępnienie kompletnych akt, Minister orzekał jako organ I instancji. Tak więc złożenie przez skarżącą w dniu 17 lutego 2017 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ( jak twierdzi z ostrożności procesowej) było warunkiem niezbędnym w sytuacji zamiaru złożenia ewentualnej skargi od postanowienia wydanego przez Ministra w wyniku rozpoznania tego wniosku. Podkreślić zatem należy, że od wydanego w niniejszej sprawie postanowienia Ministra z [...] lutego zgodnie z art. 74 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. stronie przysługiwał środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z art. 144 k.p.a. wynika zaś, że do zażaleń (w tym również do zażalenia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Strona twierdziła, że nie udostępniono jej całości akt wskazując, że chodzi jej o opinię/opinie prawne wydane w toku sprawy. Odnosząc się do tego wniosku strony należy wskazać, że jeżeli w aktach sprawy znajdowała się opinia, czy też opinie prawne jej dotyczące ( a nie jest to jednoznaczne – przy czym strona powinna wskazać w sposób precyzyjny czy chodzi jej o jedną konkretną opinię, czy też więcej opinii), a następnie nie zostały one jej udostępnione, to organ miał obowiązek dokumenty takie stronie udostępnić. Sąd uznaje bowiem, że wszelkie dokumenty dotyczące konkretnej sprawy, tym bardziej te, które znalazły się w aktach, powinny stronie zostać przedstawione niezależnie od stanowiska organu co do ich istotności. Jednocześnie Sąd jest zdania, że jeśli strona domaga się wydania dokumentu, który stanowi dokument wewnętrzny, dotyczący sposobu procedowania, czy też rozumienia określonych przepisów, które są wydawane celem usprawnienia pracy pracowników organu, a są to dokumenty dotyczące z natury rzeczy większej ilości spraw z racji poruszonych zagadnień, których nie można traktować jako dokumentów wydanych dla potrzeb indywidualnej sprawy administracyjnej, i organ tak je ocenia odmawiając ich wydania, to stanowisko swoje powinien odpowiednio uzasadnić w wydanym postanowieniu. Mając na uwadze powyższe i uznając, że wniosek strony powinien ponownie zostać oceniony a w sprawie doszło do naruszenia treści art. 10 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa - w rozumieniu prawidłowej realizacji przez stronę jej uprawnień określonych tymi przepisami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.ps.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.