V SA/Wa 1124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Dnia 20 października 2006 r. T. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od września 2000 r. do listopada 2002 r. Wniosek uzasadniła ciężką sytuacją życiową i materialną. Do wniosku załączyła między innymi decyzję Prezydenta K. z [...].05.2006 r. o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, zaświadczenie o leczeniu w poradni [...], opinię [...] z [...].09.2004 r. dotyczącą jej córki A. K. urodzonej w [...] r., z której to opinii wynika, że dziewczynka pozostaje pod opieką poradni [...], dokumenty o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz o wykreśleniu z tej ewidencji, oświadczenie o ponoszonych miesięcznych kosztach utrzymania, decyzję Prezydenta Miasta K. z [...].10.2006 r. o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].10.2006 r. o przyznaniu zasiłku w kwocie 100 zł miesięcznie oraz decyzję z [...].10.2006 r. o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 360 zł na zakup żywności, faktury z tytułu pokrywania kosztów utrzymania i zakupu leków. Ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza o możliwościach płatniczych wynika, że strona jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie pracuje, jest rozwiedziona, ma na utrzymaniu [...] dziecko, nie posiada mieszkania, nieruchomości, rzeczy ruchomych ani konta bankowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T. K. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł, odsetek w kwocie [...] zł i kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że wnioskodawczyni T. K. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy ze statusem osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnych nieruchomości ani ruchomości, zamieszkuje w mieszkaniu matki na podstawie umowy użyczenia, jest rozwódką samotnie wychowującą [...] córkę, na którą ma zasądzone 300 zł alimentów, córka jest pod opieką poradni [...], strona korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Prezydent M. K. przyznał jej dodatek mieszkaniowy, część wydatków z tytułu opłat czynszowych pokrywa jej ojciec. Organ orzekający stwierdził, że z uwagi na posiadane doświadczenie zawodowe oraz stosunkowo młody wiek dłużniczka ma możliwość podjęcia pracy zawodowej i osiągania z tego tytułu dochodów. Zakład nie kwestionując problemów z jakimi boryka się dłużniczka, stwierdził, że przedstawione w sprawie okoliczności nie dają podstaw do twierdzenia, że trudności te mają charakter stały i wykluczają możliwość spłaty zadłużenia. Zakład podkreślił, że decyzje w zakresie umorzeń mają charakter uznaniowy, co oznacza, że rozstrzygnięcie należy każdorazowo do organu rentowego. W ocenie Zakładu T. K. nie wykazała nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających umorzenie należności z uwagi na ciężką sytuację, która uniemożliwia spłacenie zadłużenia, gdyż pozbawiłoby to dłużniczkę lub członka jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wyjaśniła, że praktycznie nie ma szans na znalezienie zatrudnienia w swoim zawodzie z wynagrodzeniem, które zapewniłoby utrzymanie jej i córce. Pomimo wysłania wielu ofert i odbycia rozmów kwalifikacyjnych nie udało się jej znaleźć pracy. Wyjaśniła, że leczy się [...] z powodu [...]. Wyjaśniła również, że teoretycznie mogłaby podjąć pracę w delikatesach z wynagrodzeniem 700 zł, ale przy takim wynagrodzeniu, po doliczeniu alimentów i uwzględnieniu opłat, pozostałoby jej ok. 419 zł miesięcznie na dwie osoby na wyżywienie, leki, ubranie , komunikację i środki czystości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., działający w imieniu Zakładu Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona nie wykazała skutecznie swojego ważnego interesu , który przemawiałby za umorzeniem należności składkowych, a mianowicie nie wykazała zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń, które pozbawiłyby ją możliwości uzyskiwania dochodu. Stwierdził, że dłużniczka posiada źródło utrzymania z tytułu wykonywania umowy o dzieło oraz korzysta z finansowego wsparcia rodziny. Stwierdził również, że w ocenie Zakładu wnioskodawczyni nie udowodniła swej trudnej sytuacji materialno-bytowej, która uniemożliwiłaby jej spłacenie należności. Podkreślił, że przy ocenie możliwości spłaty zadłużenia Zakład bierze pod uwagę dłuższy horyzont czasowy, biorąc pod uwagę nie tylko aktualne możliwości płatnicze dłużnika, ale i przyszłe realne możliwości zarobkowe. Podkreślił, że po osiągnięciu stabilizacji finansowej wnioskodawczyni będzie miała możliwość zawarcia układu ratalnego i stopniowej spłaty zadłużenia. Stwierdził również, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który nawet w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Na powyższą decyzję T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o umorzenie jej długów wobec ZUS. Uzasadniając skargę przedstawiła swoją trudną sytuację materialną , rodzinną i zdrowotną. Podkreśliła, że od [...] samotnie wychowuje córkę, która pozostaje pod opieką psychologa, sama cierpi na [...], jest pod stałą kontrolą [...], a jej stan zdrowia nie ulega poprawie, opisała ponownie swoją trudną sytuację majątkową podkreślając fakt korzystania z pomocy społecznej. Podniosła również, że nie może znaleźć pracy, bo jako osoba samotnie wychowująca dziecko nie może zagwarantować pełnej dyspozycyjności, poza tym nie ma ani prawa jazdy ani samochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącej ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ orzekający w pierwszej oraz w drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11,poz.74) zwanej dalej u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). Zgodnie z art. 28 ust.2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie całkowitej nieściągalności zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust.3 pkt 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi wtedy gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). W sytuacji skarżącej, wobec zaprzestania prowadzenia przez nią działalności gospodarczej i wobec całkowitego braku majątku, niewątpliwie wystąpiła ta przesłanka, co nie zostało w żaden sposób rozważone przez organy orzekające. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) Zgodnie z § 3. 1. tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W zaskarżonej decyzji organ orzekający stwierdził , że w jego ocenie wnioskodawczyni nie udowodniła swej trudnej sytuacji materialno-bytowej, która uniemożliwiłaby jej spłacenie należności. Natomiast – w ocenie Sądu - z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przytoczonego w decyzjach obu instancji wynika, że sytuacja skarżącej jest taka , iż spełnia ona przesłankę umorzenia należności opisaną w §3 ust. pkt 1 w. cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wyciągnięte przez organ orzekający wnioski są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. Jak wynika z zebranego przez ZUS materiału dowodowego, będącego podstawą orzekania , skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ma na utrzymaniu córkę , na której utrzymanie otrzymuje 300 zł alimentów, skarżąca korzysta z pomocy społecznej oraz pomocy rodziców emerytów. Zakład stwierdził również, że skarżąca posiada źródło utrzymania z tytułu wykonywania umowy o dzieło. Jak zapisano na str. 3 decyzji z tytułu umów o dzieło skarżąca otrzymała dochód w 2005 r. 943,52 zł, w 2006 r. 1713 zł. Fakt uzyskania w 2006 r. jednorazowo dochodu z umowy o dzieło w wysokości 1713 zł. nie może być w ocenie Sądu potraktowany jako posiadanie źródła utrzymania z tytułu wykonywania umowy o dzieło. W ocenie Sądu fakt otrzymywania przez Skarżącą pomocy od blisko 80 letnich rodziców utrzymujących się z emerytury , jest okolicznością dodatkowo potwierdzającą (obok wymienionych wyżej okoliczności), że skarżąca nie jest w stanie sama zaspokoić swoich (i dziecka) niezbędnych potrzeb życiowych, a nie okolicznością wskazującą na to , że może ona bez uszczerbku dla utraty możliwości zaspokojenia swoich potrzeb życiowych spłacić należności wobec ZUS. Sytuację tę potwierdza również fakt przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego, zasiłku mieszkaniowego i zasiłku okresowego na podstawie przepisów o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...].10.2006 r. o przyznaniu zasiłku okresowego na podstawie ustawy o pomocy społecznej stwierdzono, że na podstawie wywiadu środowiskowego i dokumentów ustalono, że w rodzinie skarżącej występuje ubóstwo, bezrobocie i długotrwała choroba. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w konkretnym, opisanym stanie faktycznym spłata należności przez stronę, przy dochodach w określonej wyżej wysokości i braku majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla niej i jej córki. W tym miejscu należy wyjaśnić, że katalog przyczyn umorzenia wymienionych w § 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe wyliczenie tych przyczyn, o czym świadczy sformułowanie " w szczególności". Dlatego oceniając możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą, szczególnie w kontekście możliwości znalezienia zatrudnienia organ orzekający winien wziąć pod uwagę fakt, że leczy się ona na [...]. Jak słusznie stwierdził organ orzekający przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, decyzje wydawane w tym zakresie są decyzjami uznaniowymi, rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należy każdorazowo do organu rentowego. Ponieważ w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2 i 3, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności " w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia dla skarżącej i jej dziecka. Należy podkreślić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia w tej sprawie (co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) wymaga ocena sytuacji skarżącej jako osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej, gdy z jednej strony wypłaca się jej pomoc ze środków publicznych, a z drugiej żąda od niej wpłaty na rzecz takich środków. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.