V SA/Wa 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz R. L. kwotę 297 zł (słownie dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. L. (zwany dalej: skarżącym) [...] maja 2012 r., złożył wniosek do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. o przyznanie płatności na 2012 r., zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; zwanej dalej: ustawą), w tym również o płatności tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem) wraz z załącznikiem graficznym. We wniosku zadeklarował działki rolne o powierzchni wynoszącej 94,60 ha do przyznania płatności ONW. Przed złożeniem wniosku skarżący 11 maja 2012 r. złożył podanie do Kierownika BP ARIMR o ustalenie rozbieżności gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 55/12. Do podania dołączył kopię mapy ewidencyjnej dotyczącej tej działki. W związku z błędnie wyznaczoną powierzchnią maksymalnego obszaru kwalifikowanego, organ 15 czerwca 2012 r. złożył wniosek do Wydziału GIS w Biurze Kontroli na Miejscu o aktualizację danych referencyjnych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność na rok 2012 (ONW w wysokości 10.897,84 zł). Organ wskazał, że powierzchnia deklarowana do ONW wynosiła 94,60 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w oparciu o system informacji geograficznej wyniosła 89,62 ha (działka A nr 37/31 pow. deklarowana 29,76 ha stwierdzona 29,72 ha; działka B nr 55/12 pow. deklarowana 63,15 ha stwierdzona 58,21 ha). Skarżący 30 stycznia 2013 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z ustaloną powierzchnią działek rolnych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącego organ I instancji powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności ustalił w oparciu o system informacji geograficznej. Z danych dostępnych na ortofotomapie wynika, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr 55/12 wynosi mniej niż skarżący zadeklarował, tj. 58,21 ha (wykluczając tym samym z płatności powierzchnię 4,94 ha). Przy tym zauważył, iż została wzięta pod uwagę powierzchnię największego spójnego obszaru, na którym znajdują się rowy wraz z przepustami oraz powierzchnie uprawnione, kwalifikowane do płatności, które stanowią odrębne działki rolne. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Organ wskazał, że dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa stanowi najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Z powyższego wynika, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m. Organ wskazał, że obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nieprawidłowością, która miała bezpośredni wpływ na zmniejszenie płatności była deklaracja działki rolnej B, której powierzchnia przekraczała maksymalny obszar kwalifikowany, uprawniony do przyznania płatności (PEG równy 58,21 ha) oraz zadeklarowanie powierzchni działki rolnej A (29,76 ha), przekraczającej obszar PEG równy 29,72 ha. W związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością, wynoszącą 5,5568%, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. 89,62 ha i następnie pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że przy ustalaniu powierzchni poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku organ I instancji wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Przede wszystkim wziął pod uwagę najnowsze dane z systemu informacji geograficznej, który przedstawia stan faktyczny istniejący na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego. Przy czym organ dokonał ponownej weryfikacji maksymalnego obszaru kwalifikowanego na wniosek skarżącego z 11 maja 2012 r. Uprzednio ustalona powierzchnia PEG na działce ewidencyjnej nr 55/12 została zweryfikowana zmieniona i wynosi 58,21 ha. Organ wziął pod uwagę wyjaśnienia skarżącego, iż na tej działce znajduje się 12 przepustów w rowach łączących wszystkie części działki. Dokonując pomiaru tej działki rolnej na obrazie ortofotomapy w systemie, przeprowadzając kontrolę administracyjną sprawy wniosku ustalono, że na działce nr 55/12 największy spójny obszar wynosi 55,53 ha, jednakże znajdują się też oddzielne części uprawnione do przyznania płatności o powierzchniach: 1,22 ha, 0,32 ha oraz 1,14 ha, co daje łączną powierzchnię kwalifikowaną wynoszącą 58,21 ha. Na powyższą decyzję skarżący wniósł 27 marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy, poprzez dokonanie weryfikacji danych dotyczących powierzchni działek skarżącego, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, jedynie na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, a nie na podstawie kontroli na miejscu, obejmującej w szczególności ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw, czym uniemożliwiono skarżącemu wyjaśnienie stanu faktycznego na gruncie i zajęcia stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędnego zinterpretowania rzeczywistego obszaru gruntu rolnego i stanu na przedmiotowym gruncie; 2. § 2 pkt. 2 oraz § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia ONW poprzez nieuwzględnienie powierzchni działek skarżącego deklarowanych we wniosku jako działki użytkowane rolniczo, niezbadanie przez organ rzeczywistej powierzchni działek użytkowanych rolniczo przez skarżącego, w sytuacji, gdy z przepisu § 2 pkt. 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że płatność przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych, co skutkowało przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości; 3. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez: a. nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem w wyniku kontroli administracyjnej powierzchni działek skarżącego i błędnym wynikiem odbiegającym od danych zawartych we wniosku skarżącego i w konsekwencji nie przyznaniem pomocy we wnioskowanej wysokości; b. błędną wykładnię określenia "wykorzystywania przez skarżącego powierzchni użytków rolnych", co skutkowało niewłaściwym stwierdzeniem występowania terenów, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami, a następnie błędnym stwierdzeniem przedeklarowania powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i błędnym obliczeniem powierzchni ewidencyjno – gospodarczej; c. art. 7, 8, 9, 11 i 107 k.p.a. przez ich niezastosowanie skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych odnośnie powierzchni gruntu użytkowanej rolniczo przez skarżącego i wydaniem skarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę z 11 kwietnia 2013 r. organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Następnie pismem procesowym z 13 maja 2013 r. organ II instancji poinformował, że sprawie skarżącego przeprowadzono weryfikację PEG w terenie dla działki ewidencyjnej nr 55/12, która miała miejsce 11 lutego 2013 r. W wyniku tej weryfikacji stwierdzono, iż powierzchnia działki rolnej na tej działce do której może zostać przyznana skarżącemu jednolita płatność obszarowa, wynosi 50,0743 ha, co wynika z dokumentacji doręczonej 25 kwietnia 2013 r. oraz 13 maja 2013 r., przede wszystkim z raportu. Zatem powierzchnia działki rolnej jest mniejsza niż stwierdzona przez organy obu instancji jako 58,21 ha. W związku z tym, iż poprzednie ustalenia organów dokonane na podstawie, jak się okazało, nieaktualnej ortofotomapy, są niezgodne z ustalonym stanem faktycznym w terenie, organ wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a) – zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczać przy tym należy, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Sąd mając na uwadze treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), stwierdza, że dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma niemniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Podkreślić należy, że brak odpowiedniego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest także wspólnym wnioskiem stron postępowania (skarżącego w skardze, a organu w piśmie procesowym z 13 maja 2013 r.). W konsekwencji doprowadziło to do zgodnego żądania stron o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy dotyczyło powierzchni gruntów rolnych na działce B nr 55/12, która stanowiła podstawą do przyznania odpowiedniej wysokości wnioskowanej przez skarżącego płatności ONW na rok 2012 r. Skoro bezspornie stan faktyczny co do wielkości powyższej działki rolnej ustalony w zaskarżonej decyzji był błędny, a organ dokonał 11 lutego 2013 r. – jak wynika z pisma z 13 maja 2013 r. – kontroli w terenie (której żądał w etapie postępowania skarżący) koniecznym jest ustalenie na nowo wielkości tejże działki. Bowiem jak wspomniano wyżej tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia, w tym przypadku właściwego zastosowania § 2 i § 3 rozporządzenia ONW. Zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany będzie na nowo ustalić stan faktyczny sprawy co wielkości deklarowanych przez skarżącego działek. Materiał dowodowy akt administracyjnych powinien być uzupełniony o raport z kontroli w terenie przeprowadzonej 11 lutego 2013 r., z którym to raportem przed wydaniem decyzji należy zapoznać skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien także uwzględnić informacje przedłożone przez skarżącego i ponownie rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Ponadto organ II instancji przy rozpoznaniu odwołania, powinien mieć na uwadze art. 139 k.p.a. sytuujący zakaz reformationis in peius. Konkludując skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).