V SA/Wa 1126/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , Protokolant: starszy sekretarz - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne; 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J.K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w zakresie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. We wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. J.K. zwróciła się do organu o umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, iż ma [...] lat, niskie dochody i nie jest w stanie uiścić zaległych składek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za okres od lutego do grudnia 2000 r. z uwagi na ich przedawnienie oraz odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia 2001 r. do lutego 2010 r. W związku z powyższym wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy umorzenia należności. W dniu [...] marca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności w części należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 2001 r. do grudnia 2008 r. oraz umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odmowy umorzenia zadłużenia obejmującego część należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia do lutego 2001 r. z uwagi na ich przedawnienie oraz od stycznia 2009 r. do lutego 2010 r. z uwagi na zawężenie zakresu żądania. Organ w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z póżn. zm.) dalej: u.s.u.s. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, której przypadki wymienione zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna okoliczność uzasadniająca umorzenie należności na podstawie ww. przepisu. Jednocześnie organ zauważył, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej - rozporządzenie, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Następnie - wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego - organ podkreślił, iż nie ma również podstaw do umorzenia należności w związku z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. ZUS podniósł, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma żadnych osób na utrzymaniu. Otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, co daje łącznie kwotę [...] zł netto. Dalej podkreślono, że wnioskodawczyni nie korzysta z pomocy opieki społecznej, nie pobiera dodatku mieszkaniowego, jedynie otrzymuje pomoc od synów w zakresie zakupu żywności, z uwagi na stan zdrowia i sytuację finansową. Następnie organ zaznaczył, że na przestrzeni lat 2006-2009 skarżąca uzyskiwała przychody z prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślono, iż wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o spłatę zadłużenia za lata 2009-2010 w systemie ratalnym po 200 zł miesięcznie, a wiec przewiduje możliwość spłaty zadłużenia. Podsumowując organ zauważył, iż spłata należności z tytułu składek będzie stanowiła utrudnienie w zaspokajaniu potrzeb wnioskodawczyni, jednakże norma zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uprawnia do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek, organ zaś umarzając składki winien mieć na uwadze nie tylko ważny interes strony, ale także fakt, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych. J.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności w części należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 2001 r. do grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazała, iż podjęła spłatę zadłużenia za lata 2009 i 2010, co stanowi dla niej duże obciążenie finansowe. Podkreśliła, iż dalsze obciążenia finansowe spowodują, iż nie będzie w stanie egzystować, doprowadzą do powstania zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie, energię i gaz. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póżn. zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, uznał, że decyzja ta w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] lutego 2010 r. uzupełnionym pismami z [...] kwietnia 2010 r. oraz z [...] grudnia 2010 r. J.K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 – 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, jak również w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być umarzane", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Z kolei w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dalej zaznaczyć należy, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę (v. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 11 i art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącej, która, w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający. W tym właśnie zakresie organ nie dokonał należytej oceny i nie umotywował podjętej decyzji. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, którego zasadniczą część stanowi zacytowanie treści - mających w sprawie zastosowanie - przepisów prawa, czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), którego istotą jest dwukrotne, merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290). W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że organ dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy sytuacji materialnej skarżącego skoro argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że pomimo, iż regulowanie obciążających skarżącą zobowiązań będzie stanowiło utrudnienie w zaspokajaniu jej potrzeb, to norma zawarta w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uprawnia do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie, iż skarżąca jest osobą otrzymującą świadczenie emerytalne oraz dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...] zł netto. Brak jest jednak jakiejkolwiek analizy czy powyższe środki po uwzględnieniu wydatków ponoszonych przez wnioskodawczynię na utrzymanie lokalu mieszkalnego pozwolą na uregulowanie powstałych zobowiązań w sposób, który nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazane powyżej okoliczności powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Mając na względzie powyższe uzasadniony jest pogląd, iż przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i wnikliwy, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ - mając na względzie przesłanki umorzenia należności określone § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia - winien poddać wnikliwej analizie sytuację materialną wnioskodawczyni ze szczególnym uwzględnieniem niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącej oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę zadłużenia wobec ZUS. Wskazać przy tym należy, iż skarżąca jest osobą starszą (ma obecnie [...] lat) i nie ma realnych możliwości uzyskiwania dodatkowych przychodów. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia i dokonanie rzetelnej oceny uwzględniającej obiektywnie trudną sytuację materialną skarżącej. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby strona mogła poznać, zrozumieć i – o ile to możliwe – zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.