V SA/Wa 1126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Pindelska Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz skarżącego P. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C.V.S. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] W., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M. B. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].04.2014 r. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej u.p.e.a.). Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku M. B. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta [...] W. nr [...] z dnia [...].04.2014 r., doręczonego stronie w dniu 26.06.2014 r. Dochodzona należność dotyczyła opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie za okres [...].09.2011 r. w kwocie 50,00 zł. W celu wyegzekwowania należności objętej ww. tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny wystosował zawiadomienia: - o zajęciu wynagrodzenia za pracę nr [...] z dnia [...].02.2015 r. skierowane do [...] Sp. z o.o., doręczone pracodawcy w dniu [...].02.2015 r., zaś zobowiązanemu na adres w dniu [...].02.2015 r.; pismem z dnia [...].02.2015 r. pracodawca poinformował o wystąpieniu zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową; - o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nr [...] z dnia [...].07.2015 r. skierowane do Banku [...] S.A.; zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanemu w dniu 17.08.2015 r. w trybie art. 44 k.p.a. Bank ww. zawiadomienie odebrał w dniu 03.08.2015 r. i pismem z dnia 20.08.2015 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia z uwagi na brak środków pieniężnych oraz zbieg egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową; - o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej nr [...] z dnia [...].08.2016 r. skierowane do [...] Sp. z o.o.; przedmiotowe zawiadomienie doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...].08.2016 r., zaś zobowiązanemu w dniu 17.08.2016 r.; w odpowiedzi Spółka poinformowała o przyjęciu zajęcia do realizacji. Postanowieniem z dnia [...].03.2019 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku M. B., z uwagi na przedawnienie dochodzonej należności. Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego ustalono, że należność objęta przedmiotowym tytułem wykonawczym nie jest wymagalna ze względu na jej przedawnienie. Stwierdził, iż kwestię przedawnienia przedmiotowych należności reguluje art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Dodał, że ww. ustawa nie zawiera przepisów przewidujących zastosowanie przerwania biegu terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłat dodatkowych na skutek zastosowania środka egzekucyjnego. Zdaniem organu, należność objęta przedmiotowym tytułem wykonawczym mogła być egzekwowana do 31.12.2016 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Prezydent [...] W. będący wierzycielem złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Jednakże bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany. Wierzyciel powołał się na przepis art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Wyjaśnił, iż należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych zaliczone są do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym wymienionych w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, do których odnosi się art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa. Stosownie do treści tego przepisu bieg terminu przedawnienia przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Przepisy te stosuje się do obliczania biegu terminu przedawnienia wymagalności opłat dodatkowych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a w konsekwencji do ich wymagalności i dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem wierzyciela odpowiednie stosowanie przepisów art. 70 Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawie należności z tytułu opłat dodatkowych określonych w ustawie o drogach publicznych nie budzi wątpliwości, ponieważ zmianę wprowadziła od 01.01.2010 r. ustawa o finansach publicznych. W niniejszej sprawie, zdaniem wierzyciela, do takiego przerwania doszło na skutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego poprzez zajęcie innych wierzytelności pieniężnych. Opłata dodatkowa wyszczególniona w przedmiotowym tytule wykonawczym pozostaje zatem wymagalna. Prezydent [...] W. uznał, że przerwanie biegu terminu przedawniania wyklucza zastosowanie przepisów wynikających z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Po rozpoznaniu ww. zażalenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne może być umorzone, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Jedną z przyczyn wygaśnięcia obowiązku, skutkującą koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest przedawnienie zobowiązania. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne po stwierdzeniu, że na podstawie przepisów art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty za parkowanie, objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].04.2014 r. przedawnił się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego 2011, w którym powinna zostać uiszczona opłata. Organ wskazał, że zagadnienia związane z pobieraniem opłat dodatkowych za brak opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania zostały unormowane w ustawie o drogach publicznych. Podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają regulację ustanawiającą 5-letni termin przedawnienia w zakresie obowiązku uiszczenia opat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40d pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. Organ stwierdził, że należność objęta tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].04.2014 r. z tytułu opłaty dodatkowej za okres 2011 r. przedawniła się z dniem 31.12.2016 r. Wobec powyższego organ egzekucyjny był zobowiązany umorzyć z urzędu postępowanie egzekucyjne, gdy stwierdził, iż upłynął pięcioletni termin przedawnienia zaległości, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bez względu na to, czy w jego trakcie zastosowane zostały skuteczne środki egzekucyjne. Zdaniem organu, trudno znaleźć podstawę dla zastosowania art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych, ponieważ ustawa o drogach publicznych, jako lex specialis wobec ustawy o finansach publicznych i ustawy Ordynacja podatkowa, reguluje bezpośrednio kwestię przedawnienia omawianych należności. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: a) naruszenie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, b) naruszenie art. 70 § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800) poprzez niezastosowanie tego przepisu, c) art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O.. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie za okres [...].09.2011 r. w kwocie 50,00 zł. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Stosownie do art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej jako "u.d.p."), za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (tj. opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie zaś z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. Organ przyjął, że na podstawie art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania (o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy), przedawnił się, gdyż upłynęło 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona. Wniosek taki organ wywiódł z treści art. 40d ust. 3 ww. ustawy. Powyższe stanowisko organu nie jest prawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 40d ust. 3 u.d.p. w związku z art. 13f ust. 1 ww. ustawy, sprowadzającej się do tezy, że ww. przepis stanowi zupełną regulację przedawnienia opłaty dodatkowej, określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. O ile bowiem przepis ten niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, to jednak okoliczność ta nie wyklucza stosowania do opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do spraw niepodatkowych należności budżetowych wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2010 r., ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 67 ust. 1, odsyłająca do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Wskutek zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego dochodzi zatem do przerwania biegu terminu przedawnienia wymagalności opłaty dodatkowej na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, mającego zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, takich jak m.in. opłaty dodatkowe za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Termin ten rozpoczyna bieg na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Stanowisko wskazujące na zasadność stosowania przepisu art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej do opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 3504/18, z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I GSK 511/19, z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt I GSK 559/19, z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I GSK 606/19, z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I GSK 662/19, z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 687/19). Powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym opłaty dodatkowe za parkowanie w strefie płatnego parkowania są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej – w tym przepis art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, dotyczący przerwania biegu przedawnienia zobowiązania wskutek zastosowania środka egzekucyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędna jest odmienna wykładnia art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13f ust. 1 tej ustawy, sprowadzająca się do tezy, że art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi zupełną regulację przedawnienia dodatkowej opłaty określonej w art. 13f ust. 1 ww. ustawy, do której nie stosuje się przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w celu wyegzekwowania należności objętej tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny wystosował zawiadomienia: o zajęciu wynagrodzenia za pracę nr [...] z dnia [...].02.2015 r. skierowane do [...] Sp. z o.o.; o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nr [...] z dnia [...].07.2015 r. skierowane do Banku [...] S.A.; o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej nr [...] z dnia [...].08.2016 r. skierowane do [...] Sp. z o.o. Z uwagi na przyjętą błędną wykładnię art. 40d ust. 3 u.d.p., organy administracji obu instancji nie dokonały oceny skuteczności zdarzeń skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia spornej opłaty. Zdarzenia te nie były zatem przedmiotem rozważań organów administracji w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zastosują wykładnię prawa przyjętą przez Sąd oraz zbadają, czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia egzekwowanej należności w następstwie zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących kwotę uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 § 1 oraz art. 205 § 2 cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).