V SA/Wa 113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Jolanta Bożek (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, Protokolant Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 27 lutego 2006 r. wniesionej przez G. F. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 2 marca 2005 r. zainteresowany złożył wniosek o umorzenie jego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. odmówił umorzenia należności z tytułu składek W uzasadnieniu organ stwierdził, że jedynym źródłem utrzymania rodziny zainteresowanego składającej się z żony oraz dwóch córek w wieku [...] i [...] lat jest wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto z tytułu pracy otrzymywane przez małżonkę wnioskodawcy, zatrudnioną w Liceum Ogólnokształcącym Nr [...] w P. Organ zaznaczył również iż zainteresowany wskazał, iż nie posiada żadnych nieruchomości ani majątku ruchomego, z którego Oddział może dochodzić należności w drodze przymusowej. Mieszkanie w którym zamieszkuje, jest własnością rodziny żony. Ponadto dłużnik nie posiada zadłużenia wobec innych podmiotów niż ZUS. Zakład wskazał, iż w dniu 13 czerwca 2005 skutecznie doręczono zainteresowanemu wezwanie do przedstawienia dokumentów i zaświadczeń na podstawie których można dokonać oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej zainteresowanego . W wyznaczonym terminie G. F. nie wypełnił jednak powyższych warunków, lecz jedynie przesłał kwestionariusz o możliwościach płatniczych drogą pocztową, ze stwierdzeniem, iż pozostałe dokumenty nic nie wniosą do sprawy. Na podstawie powyższych, niepełnych danych organ zaznaczył, iż nie miał szansy dokładnego przeanalizowania statusu majątkowego dłużnika. Organ rentowy podkreślił, iż w sprawie wnioskodawcy nie wszczęto postępowania egzekucyjnego związku z tym nie można zatem uznać całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek oraz umorzyć należności na tej podstawie. W treści uzasadnienia decyzji Zakład nie stwierdził zaistnienia okoliczności wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. z dnia 13 sierpnia 2003, nr 141 poz. 1365).lub innych okoliczności równie istotnych Organ rentowy uznał, iż wynagrodzenie małżonki wnioskodawcy pozwala rodzinie na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Zakład wskazał, iż ciężar udowodnienia powyższych okoliczności spoczywa na stronie, a nie na Zakładzie. W ocenie Zakładu potrzeby mieszkaniowe zainteresowanego są zapewnione dzięki zamieszkiwaniu u rodziny żony. Ponadto organ wskazał, iż płatnik nie wykazał by zaległość z tytułu składek była wynikiem okoliczności nadzwyczajnych lub ciężkiej, przewlekłej choroby. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, iż nie wykorzystał w stosunku do strony możliwości przymusowego dochodzenia należności. Sytuację finansową zainteresowanego organ uznał za trudną, ale mogącą ulec poprawie w przyszłości, co pozwoli na skuteczne dochodzenie należności, Organ rentowy podkreślił, iż zadłużenie płatnika pochodzi ze stosunkowo niedawnego okresu, a Zakład ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Pismem z 5 sierpnia 2005 r. G. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż od stycznia 2002 r. z przyczyn zdrowotnych i ekonomicznych nastąpiła zapaść w działalności gospodarczej. Miał jednak nadzieję ,że sytuacja na tyle ulegnie poprawie .że będzie w stanie uzupełnić zaległości oraz bieżąco opłacać składki. Dłużnik wskazał, iż w październiku 2003 r. formalnie zaprzestał działalności i od tego czasu podejmuje próby znalezienia pracy Zainteresowany podniósł, iż ciężar utrzymania jego rodziny, w tym dwojga uczących się dzieci spoczywa na małżonce, której wynagrodzenie pozwala rodzinie na zaspokojenie podstawowych potrzeb według niskich standartów, dodatkowo wspomaganych prywatnymi pożyczkami. Dłużnik podkreślił, iż przedstawione, w kwestionariuszu majątkowym, informacje wskazują ,że jego stan majątkowy i zerowe dochody nie pozwalają na opłacenie zobowiązań Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż odwołujący składając odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005r., jak i odpowiadając na zawiadomienie oddziału o wniesieniu odwołania nie przekazał żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzać informacje, świadczące za umorzeniem zadłużenia i tym samym przyczynić się do zmiany poprzedniej decyzji. Ponadto organ rentowy podkreślił, iż zainteresowany podał, iż w okresie do grudnia 2005r. przebywać będzie poza znanym miejscem zamieszkania, co utrudnia złożenie wymaganej dokumentacji. Organ zaznaczył, iż zainteresowany nie podał aktualnego miejsca pobytu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznając, iż jest to okoliczność niezależna od organu, a brak jest jakiejkolwiek gwarancji, że w proponowanym przez siebie czasie płatnik przedstawi nowe dowody i dokumenty, wobec czego Prezes nie wyraził zgody na wstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym organ rentowy uznał, iż nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia nieopłaconych składek i ponownie odmówił umorzenia przedmiotowego zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu nr [...] z [...] stycznia 2006 r. G. F. wskazał, iż został naruszony jego interes prawny wynikający z art. 28 ust. 3a rozporządzenia Ministra gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. który daje możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Skarżący wskazał, iż jego interes prawny został naruszony dlatego, że w/w przepis jest w najwyższym stopniu uznaniowy ponieważ nie zostały określone kryteria jego stosowania Skarżący podniósł, iż zostały popełnione błędy proceduralne przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie .ponieważ nie uwzględniono faktu, że jedną z przyczyn powstania zaległości w opłacaniu składek są jego problemy zdrowotne. Zainteresowany wskazał, iż wiele lat temu stwierdzono u niego jednostkę chorobową zwaną fobią społeczną. Dłużnik zaznaczył, iż nie zostały przeanalizowane dostatecznie jego zeznania majątkowe które składał trzykrotnie w Oddziale ZUS w P. Skarżący wskazał również, iż decyzje o egzekwowaniu należności podjęto niezależnie od zakończenia procedury odwoławczej. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był rozpatrywany w tym samym oddziale ZUS w P. pomimo,. iż zwracał się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa ZUS. Skarżący podkreślił, iż jego sytuacja materialna, zdrowotna i rodzinna uzasadnia umorzenie spłaty należności z tytułu niezapłaconych składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezes ZUS wskazał, iż skarżący nie wykazał wystąpienia żadnej z okoliczności przewidzianych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, iż ze względu na stan majątkowy i rodzinny skarżącego, opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby jego samego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie organu w trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy jest wynikiem normalnego ryzyka związanego z prowadzoną przez Skarżącego działalnością gospodarczą. Ponadto zdaniem organu w przedmiotowej sprawie również nie zachodzą w chwili obecnej okoliczności określone w pkt 3 § 3 ww. rozporządzenia, to jest przewlekła choroba skarżącego oraz konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiałyby Skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacanie składek. Prezes ZUS zaznaczył, iż skarżący nie wykazał w/w okoliczności. Dodatkowo wskazał, iż w sprawie nie zachodzi również nieściągalność należności. Ponadto podkreślono, że przepisy art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późni zm. Dalej jako ustawa o s.u.s.,) oraz ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowią lex specialis w stosunku do art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s., a zatem winny być stosowane na zasadach wyjątkowości - kiedy skarżący wykaże, że rzeczywiście ze względu na jego stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prezes ZUS podkreślił, iż do należytego wypełniania nałożonych na Zakład przez ustawodawcę zadań niezbędne jest skrupulatne ściąganie należnych składek od podmiotów zobowiązanych do ich opłacania po to by móc należycie i terminowo wypłacać uprawnionym świadczenia z tytułu ubezpieczeń społecznych. Wobec czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi uwzględniać i wyważać nie tylko słuszny interes ubezpieczonego ale także interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Ponadto w ocenie organu rentowego zbytnia pobłażliwość i nieracjonalne umarzanie składek naruszałoby interes społeczny w ten sposób, że mogłoby to doprowadzić do braku środków na wypłacenie świadczeń z ubezpieczenia społecznego osobom, które opłacały te składki i nabyły uprawnienia do świadczeń, czego konsekwencje ponosiliby nie tylko ubezpieczeni ale całe społeczeństwo. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Prezes ZUS wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm Pismem procesowym z dnia 6 lipca 2006 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę Prezesa ZUS Skarżący wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego organ rentowy trzykrotnie przesłuchał go na okoliczność stanu majątkowego sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej. Ponadto wnioskodawca zarzucił uznaniowy charakter oceny jego sytuacji przez Zakład. Skarżący wskazał także, iż tytuł wykonawczy jaki ZUS przesłał do Urzędu Skarbowego datowany jest na 22 sierpnia 2005 r., zaś ostateczną decyzje odmowy otrzymał w dniu 24 stycznia 2006 r. Skarżący zaznaczył również, iż argumenty Prezesa ZUS o dbałość Zakładu o interes społeczny nie przystają do jego sytuacji, gdyż inni ubezpieczeni nie finansują zaległości w składkach, ponieważ strata dotyczy wyłącznie dłużnika, gdyż to dłużnik traci staż emerytalno - rentowy, a po upływie 30 dni od niezapłacenia ostatniej składki zdrowotnej traci prawo do bezpłatnej opieki zdrowotnej. Ponadto skarżący wskazał, iż ZUS umarza należności z tytułu nieopłaconych składek według sobie tylko znanego klucza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 tegoż Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisała z upoważnienia Prezesa Zakładu zastępca dyrektora oddziału Zakładu M. N. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu) ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że podpisując decyzję Prezesa Zakładu, M. N. była już osobą pełniącą obowiązki Dyrektora Oddziału Zakładu. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu M. N. nie mogła zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Całkowicie chybione i zbędne jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji, skoro nie jest on organem podejmującym tę decyzję. Podobnie błędne jest opatrywanie decyzji Prezesa Zakładu także pieczęcią Zakładu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Wynikające z opisanych błędów naruszenie tego przepisu nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z treści decyzji wynika, ze podjęte zostały przez właściwe organy. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, że w sprawie niniejszej Oddział Zakładu w P., nie rozróżnia postępowanie, jakie prowadzi jako organ orzekający - Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz prowadzonego z upoważnienie innego organu - Prezesa Zakładu. Zaskarżona decyzja podpisana został przez pracownika podlegającego wyłączeniu, Dlatego też przedwczesną jest wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, uwzględniającej zalecenia Sądu. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżący nie wnosił o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.