V SA/Wa 1130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności pieniężnych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w S. (dalej: strona, spółka lub skarżąca) jest decyzja z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ) utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą umorzenia odsetek od należności pieniężnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2012 r. pomiędzy PFRON, a Przedsiębiorstwem Przemysłowo-Handlowo-Usługowym "[...]" C. H., S. B. spółka jawna (poprzedniczka strony) została zawarta umowa nr [...] o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) w zakresie kosztów budowy lub rozbudowy obiektów i pomieszczeń zakładu (dalej: umowa). W związku z realizacją umowy i po przeprowadzeniu kontroli (wystąpienie pokontrolne znak: [...]) stwierdzono określone nieprawidłowości. W związku z tym wezwano stronę ([...] października 2017 r.) do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych od dnia przekazania przez PFRON dofinansowania na rachunek beneficjenta, do dnia ich zwrotu. W wyniku złożonego wniosku decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] Prezes Zarządu PFRON odmówił umorzenia należności pieniężnych. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 2018r. Wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. strona zwróciła się o umorzenie odsetek od kwoty przyznanej dotacji od dania [...] grudnia 2012 r. od kwoty [...] zł oraz od dnia [...] kwietnia 2013 r. od kwoty [...] zł. Decyzją z [...] lutego 2019 r. organ odmówił umorzenia odsetek od wskazanych należności. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie brak jest przesłanek warunkujących umorzenie należności. W jego ocenie w sprawie nie wystąpiły przesłanki "ważnego interesu podatnika", jak i "interesu publicznego". W ocenie Prezesa Zarządu PFRON strona także nie wykazała zaistnienia okoliczności odnoszących się do hipotezy art. 49f ust 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w związku z czym brak było podstaw prawnych do udzielenia wnioskowanej przez stronę ulgi. Pismem z [...] maja 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o jej zmianę i umorzenie należności zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1) naruszenie art. 49 f ust 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności określonych w powołanym przepisie, w szczególności poprzez niespełnienie aspektu ważnego interesu podatnika jak i interesu publicznego; 2) błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że spółka nie wykazała zaistnienia okoliczności odnoszących się do przesłanek z art. 49 f ust 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd dopatrzył się naruszeń skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] kwietnia 2019 r., która wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa). Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem sąd może uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Mając na względzie art. 134 § 1 ppsa sąd zauważa, że zarówno decyzję z [...] kwietnia 2019 r., jak również decyzję z [...] lutego 2019 r., podpisał z upoważnienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Dyrektor Oddziału [...] PFRON J. W.. Wobec powyższego, organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa). Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis znajdzie w sprawie zastosowanie na skutek odesłania. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji ma na celu zapewnienie pełnej bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast istotą przesłanki zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest usunięcie przypadków, w których pracownik organu dwa lub więcej razy uczestniczy w procesie wydawania rozstrzygnięcia. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 kpa, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest więc zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego wyłączenia pracownika, która z założenia ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Zaakcentowania wymaga także, że instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Celem wyłączenia jest bowiem zapewnienie bezstronności w postępowaniu administracyjnym i nie ma znaczenia to, czy osoba taka brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji. Reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 kpa jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa). W tym miejscu warto również odwołać się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Prezes Zarządu PFRON dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był - działający z upoważnienia organu – Dyrektor Oddziału [...] PFRON J. W., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes Zarządu PFRON. Bezsporne jest przy tym, że Dyrektor Oddziału [...] PFRON J. W. nie był piastunem funkcji Prezesa Zarządu PFRON lecz jedynie pracownikiem urzędu. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach kpa, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez sąd do zarzutów i wniosków skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyłączyć pracowników od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali oni udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i sprawę z wniosku strony rozpoznać ponownie przez inne nie wyłączone osoby. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania sądowego sąd tych kosztów nie zasądził.