V SA/Wa 1134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2004r. skarżący K. J. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. nad N. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004. W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. nad N. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, Kierownik Biura ) wydał w dniu [...] marca 2005r. postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu [...] maja 2005r. K.J. złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia: zgodnie z planem zalesienia. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2005r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu K.J. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] kwietnia 2009r. ponownie została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono, że wnioskodawca nie dotrzymał deklaracji z wniosku, tzn. ogrodzenie powierzchni zalesionej na długości 206 m nie posiadało wymaganych 2 metrów wysokości, a jedynie 1,60-1,70 m. Biorąc pod uwagę powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r. z poźn. zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005r. Kierownik Biura w dniu [...] listopada 2009r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i przyznaniu pomocy w pomniejszonej wysokości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej: Dyrektor Oddziału) po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie dopatrzył się uchybień formalnych i merytorycznych w procesie wydawania decyzji przez organ I instancji i w dniu [...] grudnia 2009r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z [...] kwietnia 2010r. sygn.akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej z 2005r. organ I instancji miał świadomość, co do stanu siatki, jaką ogrodzono uprawę. Zatem okoliczność wykonania grodzenia o wysokości niższej od wymaganej przez przepisy prawa nie była dla organów ARiMR nowa. Nową była jedynie jej ocena. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej WSA w B., Dyrektor Oddziału uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2009r. i umorzył postępowanie wznowieniowe. Następnie w dniu [...] października 2010r. Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Po przeanalizowaniu sprawy, Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji w sprawie przyznania płatności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, iż decyzja Kierownika Biura narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia wsparcie na zalesienie stanowi jednorazową zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia. Warunkiem otrzymania płatności za ogrodzenie, jest jednak wykonanie siatki spełniającej m.in. kryterium wysokości. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2009r. wykazała, że zalesienie gruntów rolnych odbyło się niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami określonymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Powierzchnia zalesienia na długości 206 m została bowiem ogrodzona siatką o wysokości 1,60 - 1,70 m, tymczasem producent zobowiązał się wykonać grodzenie siatką 2 - metrową. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Prezes ARiMR decyzją z [...] marca 2011r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ II instancji podniósł, iż decyzja z [...] grudnia 2005r. nr [...] oparta została na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, przez co rażąco narusza przepisy prawa i dotknięta jest wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, iż wykonane przez wnioskodawcę ogrodzenie uprawy leśnej nie spełniało warunków określonych zarówno we wniosku jak w obowiązujących przepisach, tj. nie posiadało na całej swej długości wysokości 2 metrów. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący K. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc m.in., iż w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2005r. o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Ponadto stwierdzenie nieważności ww. decyzji będzie skutkowało koniecznością zwrotu środków na ogrodzenie, które już zostało wykonane, co z kolei spowoduje brak środków na aktualne utrzymanie ogrodzenia. Skarżący zaznaczył, iż zadrzewienie jest już wysokie i może zostać uszkodzone przez zwierzynę. Reasumując wskazał, iż skutki zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR mogą być dla niego bardzo dotkliwe. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie pozostając przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże na mocy art.134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznanej sprawie , w ocenie Sądu, organ orzekający dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].03.2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) przyznającej płatności na zalesianie gruntów rolnych. Stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego ustalony prawidłowo. Dnia [...] grudnia 2004 r. K. J. złożył wniosek o przyznanie mu płatności na zalesianie, dnia [...] marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie, dnia [...] maja 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie K. J. o wykonaniu zalesiania zgodnie z planem zalesiania wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa S. potwierdzającym wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia, dnia [...] sierpnia 2005 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola, w trakcie której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości i [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności na zalesienie. Kontrola przeprowadzona na terenie uprawy leśnej dnia [...] kwietnia 2009 r. wykazała, że wnioskodawca nie dotrzymał deklaracji z wniosku o przyznanie płatności w ten sposób, że ogrodzenie powierzchni zalesionej na długości 206 m nie posiadało wymaganych 2 m wysokości, a jedynie 1,60 – 1,70 m. Zasadnie więc organ ustalił, że decyzja o przyznaniu Skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 187, poz.1929 ze zm.) przywoływanym dalej jako rozporządzenie, przy czym w ocenie Sądu należało przywołać nie tylko przepis §4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia stanowiący , że wsparcie na zalesienie - stanowi jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia, ale również §4 ust.4 rozporządzenia stanowiący, że wysokość stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz przepis złącznika nr 1, w którym ustalono, że zabezpieczenie przed zwierzyną to ogrodzenie 2 metrową siatką. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje natomiast podstawy do ustalenia, że do wydania decyzji przyznającej płatność doszło w wyniku wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a więc naruszenia przepisów art. 7,77 i 75 k.p.a., co błędnie przyjął organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odstąpienie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR od uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. uniemożliwia dzisiaj sprawdzenie jaki stan faktyczny był podstawą wydania tamtej decyzji. Również zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie, że tak było. Fakt przeprowadzenia [...] sierpnia 2005 r. kontroli na miejscu , która nie stwierdziła nieprawidłowości oraz znajdująca się w aktach administracyjnych ( k.26) kopia sporządzonego dnia 9 maja 2005 r. Aneksu do planu zalesień, gdzie dopuszczono ogrodzenie działki nr 218 na odcinku 206 m. graniczącym z wysypiskiem śmieci siatką leśną o wysokości 1,60 m, jako w pełni zabezpieczającą uprawę przed zwierzyną leśną, za równoprawną wersję pozwalają przyjąć, że organ orzekający prawidłowo ustalił stan faktyczny, ale nieprawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia. Ustalenie która z ww. możliwości jest prawdziwa nie ma w niniejszym postępowaniu znaczenia. Przyznanie płatności w zakresie dotyczącym przyznania kwoty z tytułu wykonania ogrodzenia nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem przepisów §4 ust.1 pkt 1 w zw. z §4 ust.4 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia. Jednakże Sąd wskazuje, że dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art.156§1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie , że decyzję wydano z naruszeniem prawa, konieczne jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie naruszenia prawa nie kwalifikującego się jako "rażące" nie jest wystarczające dla zastosowania art.156§1 pkt 2 k.p.a. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" którym operuje w/w przepis wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. I tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17.02.2011 r. syg.akt V SA/Wa 1634/10 stwierdził, że analiza ich dorobku "pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie." W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki, co wyżej wyjaśniono. Nie została natomiast spełniona trzecia przesłanka, racje ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają bowiem za wyeliminowaniem decyzji z [...] grudnia 2005r. z obrotu prawnego, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić raz jeszcze należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest środkiem nadzwyczajnym możliwym do zastosowania jeżeli w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może być środkiem stosowanym do odzyskania przez ARiMR płatności przyznanych w jej ocenie niezasadnie i zastępować innych przewidzianych prawem trybów postępowania właściwych dla odzyskania takich płatności. Należy wskazać, że w §13 ust.2 i 2a rozporządzenia przewidziano możliwość zwrotu w określonych warunkach, części lub całości wsparcia na zalesienie w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec stwierdzenia, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję . O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.