V SA/Wa 1135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 18 marca 2013 r. wniesionej przez M. C. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) jest decyzja Ministra Finansów (dalej też: organ) z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego [...] z [...] grudnia 2011 r. w kwocie 300 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie mandatu ze względu na trudną sytuację majątkową spowodowaną przebywaniem w zakładzie karnym. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż obecnie znajduje się w zakładzie karnym i nie uzyskuje dochodów. Nie posiada też nieruchomości, rzeczy ruchomych, papierów i pieniędzy zgromadzonych na rachunku bankowym, posiada natomiast zobowiązania, których nie spłaca. Na utrzymaniu ma troje dzieci w wieku 11 miesięcy, 28 miesięcy i 14 lat. Wojewoda jednakże podkreślił, mając na uwadze art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, że okres przedawnienia wykonania grzywny wynosi 3 lata i w przedmiotowej sprawie upływa dnia 17 grudnia 2014 r. Dlatego też nie można wykluczyć, że wnioskodawca do upływu okresu przedawnienia wykonania przedmiotowej grzywny podejmie pracę i uzyska wynagrodzenie pozwalające na wyegzekwowanie grzywny. Odpłatna praca osób odbywających karę pozbawienia wolności nie jest bowiem zabroniona. Ponadto organ stwierdził, że skarżący obecnie posiada ograniczone możliwości płatnicze. Jednakże w sprawie brak jest okoliczności mających charakter wyjątkowy, nieprzewidywalny, a obecna trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki umorzenia spłaty należności, gdyż przed upływem terminu przedawnienia, mogą zaistnieć warunki do poprawy sytuacji finansowej zobowiązanego i należność będzie mogła zostać uregulowana przez ukaranego lub wyegzekwowana w drodze postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo skarżący kwitując odbiór mandatu karnego zobowiązał się do zapłaty grzywny w terminie 7 dni, a więc ocenił swój stan majątkowy jako pozwalający na zapłacenie tej kwoty. Wnioskodawca nie skorzystał z prawa odmowy przyjęcia mandatu i orzekania o wysokości grzywny przez sąd, który przy wymiarze kary ocenia również możliwości płatnicze osoby popełniającej wykroczenie. Organ I instancji uznał, że umorzenie grzywny nie leży w interesie społecznym, bowiem grzywna jako dolegliwość ma zapobiegać popełnianiu wykroczeń na przyszłość nie tylko przez sprawcę, na którego grzywnę nałożono, ale i przez ogół społeczeństwa. Umorzenie należności nie byłoby uzasadnione ze względu na interes Skarbu Państwa rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Umorzenie grzywny nie przyniesie żadnej korzyści Skarbowi Państwa. Nie można, zdaniem organu, stwierdzić, iż umorzenie jej zwolni Skarb Państwa np. z ewentualnej wypłaty świadczeń choćby z tytułu pomocy społecznej. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez stronę odwołania Minister Finansów decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z art. 64 ustawy o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. Organ uznał, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, skoro nie uzyskuje żadnych dochodów, a jego rodzina uprawniona jest do korzystania z pomocy społecznej. Uznał także, że obecnie egzekucja z dużym prawdopodobieństwem nie pozwoli na uzyskanie kwoty przewyższających koszty dochodzenia i egzekucji tej należności. Jednakże podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego, że nie ma obecnie podstaw do przypuszczenia, że egzekucja przedmiotowych należności budżetowych okaże się bezskuteczna, biorąc pod uwagę okres przedawnienia grzywny (3 lata od przyjęcia mandatu), skoro termin zakończenia odbywania kary przypada 6 miesięcy przed upływem terminu przedawnienia. Wprawdzie rodzina zobowiązanego znajduje się w niedostatku, skarżący znajduje się w stanie zdrowia ograniczającym możliwość podjęcia pracy, obciążony jest innymi zobowiązaniami, a ponadto z reguły podjęcie pracy zarobkowej po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności jest utrudnione, jednakże okres sześciu miesięcy umożliwia znalezienie zatrudnienia pozwalającego na zapłatę grzywny przynajmniej w części. Z uwagi na brak informacji o podjęciu postępowania egzekucyjnego, brak jest dowodów uznania egzekucji za bezskuteczną. Dlatego też stwierdził, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Minister zwrócił również uwagę na przesłankę interesu publicznego odnoszącą się do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa i wskazał, że w niniejszej sprawie przyczyną powstania należności były działania wnioskodawcy, których skutkiem było wymierzenie kary grzywny w wysokości i terminie płatności zaakceptowanym przez niego. Umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że obecna sytuacja finansowa zobowiązanego nie może być uznana za ważniejszą niż konieczność zapłaty kar za zachowanie niezgodne z prawem. Umorzenie zobowiązania, mając na uwadze powyżej opisany stan faktyczny, mogłoby doprowadzić do konstatacji, że trudna sytuacja finansowa usprawiedliwia brak konieczności wywiązywania się ze zobowiązań powstałych wskutek naruszenia przepisów prawa. Tym samym odnosząc się do wyżej wskazanych wartości umorzenie przedmiotowej należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. W ocenie Ministra Finansów wniosek dłużnika spełnia przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającą na ograniczonej ilości własnych środków na zapłatę należności oraz nie spełnia przesłanki bezskuteczności egzekucji ani przesłanki uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Jednocześnie umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Pismem z 18 marca 2013 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż żądanej kwoty nigdy nie zapłaci z powodu braku zdolności płatniczych. Wskazał również, że po wyjściu z zakładu karnego w pierwszej kolejności będzie zabezpieczał byt rodziny, która popadła w skrajną nędzę, a nie płacił grzywę. Podkreślił, że koszty procedowania z jego wnioskiem wielokrotnie przekroczyły kwotę o którą umorzenie wnosi. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, v. art.145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Stosownie do prawidłowo przywołanych przez Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 (w tym należności będącej przedmiotem niniejszego postępowania) poprzez umarzanie zobowiązań w całości albo w części, odroczenie ich spłaty lub rozłożenie na raty. Art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Natomiast przesłanki umorzenia w części zobowiązania są określone w art. 57 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, iż należności mogą być umarzane w części w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Wyliczenie zawarte w art. 56 ustawy o finansach publicznych jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których uprawniony organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek (lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Minister Finansów prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz poddał analizie wniosek skarżącego w zakresie zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Organ ustalił, że skarżący odbywał karę pozbawienia wolności i w sprawie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Jednakże prawidłowa jest argumentacja Ministra wskazująca na okres przedawnienia grzywny i co za tym idzie możliwość spłaty należności przez skarżącego w okresie od odbycia kary (wyjścia na wolność) do upływu daty przedawnienia, gdyż okres 6 miesięcy może być wystarczający na podjęcie pracy zarobkowej i zapłatę grzywny. Powyższe tym bardziej jest zasadne, gdyż z informacji posiadanych przez Sąd wynika, że skarżący opuścił już Zakład Karny. Zatem możliwość zapłaty grzywny oraz brak informacji o podjęciu postępowania egzekucyjnego i brak dowodów uznania egzekucji za bezskuteczną powoduje, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z cytowanego art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Ponadto w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mogłaby występować przesłanka do umorzenia powodowana ważnym interesem skarżącego. Jednakże w powyższym kontekście umorzeniu z tego powodu jak słusznie zauważył organ sprzeciwiałby się ze interes publiczny. Interes ten organ odniósł do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa i szczegółowo w zaskarżonej decyzji rozważył. W niniejszej sprawie interes publiczny polega na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa. Należy przede wszystkim podkreślić, że w dacie popełnienia wykroczenia skarżący ocenił swój stan majątkowy jako pozwalający na zapłacenie tej kwoty, gdyż nie skorzystał on z prawa odmowy przyjęcia mandatu i orzekania o wysokości grzywny przez sąd, który przy wymiarze kary ocenia również możliwości płatnicze osoby popełniającej. Trzeba także zauważyć, że w interesie publicznym leży skuteczne karanie sprawców wykroczeń, a interes fiskalny ma znaczenie drugorzędne. Reasumując słusznie Minister Finansów wskazał, że w sprawie umorzenie należności mogłoby być dopuszczalne, gdyż spełniona jest jedna z określonych w art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ustawy o finansach publicznych przesłanek dopuszczających umorzenie w całości lub w części. Jednakże, mając na uwadze, że decyzje w tym przedmiocie wydawane są w ramach uznania administracyjnego to uprawnieniem Ministra Finansów była odmowa umorzenia należności po szczegółowej analizie sprawy zarówno pod kątem ważnego interesu dłużnika jak i interesu publicznego oraz możliwości uiszczenia grzywny po opuszczeniu Zakładu Karnego. Z powyższych przyczyn i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została przez Sąd oddalona.