V SA/Wa 1140/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... marca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nałożenia kary pieniężnej; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... Przedmiotem skargi datowanej na 25 kwietnia 2012 r. wniesionej przez Z. F. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr ... z ... marca 2012r. utrzymująca w mocy decyzję własną nr ... z ... stycznia 2012r. o odmowie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych w wysokości ... złotych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z ... października 2011r., uzupełnionym pismem z ... grudnia 2011r. Z. F., powoływany dalej jako: skarżący, zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej. W treści wniosku wskazał, iż nie posiada środków finansowych na zapłatę kary, ma ... lata i zarabia ... złotych brutto. Ponadto w piśmie z ... grudnia 2011r. podał, że nie był świadomy obowiązku ponoszenia opłat drogowych. Wyjaśnił, że od dłuższego czasu przebywa na ..., gdzie związał się z osobą samotną, na której utrzymaniu w praktyce się znajduje, gdyż jest osobą bezrobotną, otrzymującą jedynie zasiłek w wysokości ok. ... złotych. Nie osiąga dochodów podlegających opodatkowaniu i nie posiada gospodarstwa rolnego. Do wniosku załączono: zeznanie podatkowe PIT-37 za 2010r. z dochodem w wysokości ... złotych, dokument potwierdzający rejestrację w Urzędzie Pracy, ... dokument (zdaniem skarżącego świadczący o prawie pobytu), dowód rejestracyjny samochodu marki ...r., zaświadczenie o niefigurowaniu jako podatnik podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości, dowód rejestracyjny przyczepy (stanowi własność innej osoby niż skarżący). Decyzją z ... stycznia 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podstawy prawne decyzji oraz wyjaśnił, że organ w zakresie umorzenia należności, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice w świetle art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazał także, że przez ważny interes dłużnika należy rozumieć w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania – nie jest w stanie uregulować zaległości. Organ uznał na podstawie kwoty kary oraz przedstawionych dokumentów, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia kary. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżoną decyzją z ... marca 2012r. utrzymał w mocy decyzję własną z ... stycznia 2012r. W uzasadnieniu w całości podtrzymał argumentację zawartą w poprzedniej decyzji oraz wskazał, że skarżący do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załączył dokumentów, które uprawdopodobniłyby, iż ze względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności jego możliwości płatniczych organ winien umorzyć przedmiotową karę. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z ... marca 2012r. oraz decyzją ją poprzedzającej z ... stycznia 2012r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. zasad postępowania administracyjnego w sposób istotny rzutujący na jego wynik w szczególności - art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co stanowiło podstawę wydania decyzji opartej na ustaleniach niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy , konsekwencją czego było uznanie, że nie zachodzi ważny interes strony stanowiący podstawę umorzenia nałożonej kary pieniężnej, - art. 10 k.p.a. przez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się czy tez złożenia zastrzeżeń, - art. 104 § 1 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia z jakich powodów organ pominął czy też nie uwzględnił pisemnych dowodów dołączonych do akt sprawy jak też przyjęcie bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania za nie udowodnione twierdzenia skarżącego, a przez to 2. przepisów prawa materialnego w szczególności art. 56 i art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych, przez ich niezastosowanie, w szczególności przyjęcie, że nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności niezależne od skarżącego jak i też ,że nie zachodzi ważny interes dłużnika. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl art. 55 ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających go należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania Skarżący został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie. Jednakże wezwanie to było bardzo nieprecyzyjne. Mimo to Skarżący przedstawił żądane dokumenty, jednakże organ rozpoznający sprawę w I instancji i na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle się do nich nie ustosunkował. Ponadto organ ponownie rozpoznający sprawę, mimo wskazania zawartego w przepisie art. 15 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. tej sprawy ponownie nie rozpoznał, a nawet nie odniósł się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy; tak więc stan faktyczny winien ustalić tak organ I, jak i II instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Organy dwukrotnie rozpoznając sprawę nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, nie wezwał strony skarżącej do nadesłania dokumentów obrazujących sytuację materialną skarżącego, nie zwrócił się również do niego o nadesłanie informacji wskazujących na jego szczególny interes w umorzeniu należności. (wezwanie organu z ... października 2011r. jest bardzo nieprecyzyjne i mało czytelne). W zaskarżonych decyzjach nie ma odniesienia się do argumentów Skarżącego podnoszonych we wnioskach o umorzenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, np. dotyczących pozostawania przez Skarżącego osobą bezrobotną i utrzymywania się jedynie z zasiłku i majątku konkubiny. Powyższe stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania zarówno w I instancji jaki i na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organu. W ocenie Sądu, w badanej sprawie organ po pierwsze nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto nie odniósł się również do już zebranego materiału dowodowego, co spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ również nie wykazał, że rozważał wszystkie aspekty sprawy, w kontekście art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności w zakresie pkt 3 i 5 tego artykułu Sąd podziela w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". Należy też podkreślić, że organ nie zastosował się do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić. Dotyczy to też przypadków, takich jak w rozstrzyganej sprawie, gdy postępowanie toczy się z inicjatywy strony i gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek do wydania decyzji po myśli strony. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu, zdaniem Sądu organ winien zwrócić się do Skarżącego o wykazanie majątku, dochodów, ponoszonych kosztów utrzymania, także szczególnego interesu w umorzeniu należności. Powyższe jest niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Wobec powyższego Sąd stosując cyt. wyżej art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję utrzymaną w mocy. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.