V SA/Wa 1149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant ref. stażysta - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi V. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności udzielenia zgody na pobyt tolerowany 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata P. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z [...] listopada 2010 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej V. S., jak również o wydaleniu ich z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: V. S. (zwany dalej: skarżącym), obywatel S. L., deklarujący narodowość t., [...] kwietnia 2009 r. złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Jako motyw wyjazdu z kraju pochodzenia i ubiegania się o status uchodźcy skarżący wskazał prześladowania, jakich miał doznać ze strony sił zbrojnych oraz współpracującą z nimi rozłamową grupę K. - należącą do T.. Prześladowanie przez wojsko miało polegać na zakazywaniu robienia reportaży, zaś władze prześladowały go za wykonywanie pracy reportera oraz z powodu jego t. pochodzenia. W 2006 r. miał być porwany przez służby specjalne i w ocenie skarżącego został wypuszczony na wolność dzięki ingerencji [...] do których zwróciła się jego żona. Podał, że w latach 2000-2009 pracował jako [...]. We wniosku o nadanie status uchodźcy skarżący zadeklarował, że jest żonaty, wyznaje h., posiada wykształcenie średnie i wykonywał zawód [...]. Oświadczył, że był prześladowany i poddawany przemocy fizycznej, bity i torturowany przez służby specjalne oraz porwany przez nie [...] r. i przetrzymywany przez okres 6 miesięcy w obozie wojskowym. Stwierdził, że nie prowadzono przeciwko niemu postępowania karnego i nie był skazany wyrokiem sądowym. Z kraju wyjechał nielegalnie do W. posługując się paszportem innej osoby. Z W. został przewieziony samochodem przez nieznane mu osoby. Za cały ten nielegalny transfer zapłacił przemytnikom na S. W czasie przesłuchania statusowego z [...] lipca 2010 r. skarżący podał inne powody wyjazdu z kraju pochodzenia. Stwierdził, że w styczniu 2007 r. został porwany przez [...] i przetrzymywany w ich obozie przez 7-8 miesięcy. Skarżący nie wspomniał wcześniej o deklarowanym zatrzymaniu przez służby specjalne w grudniu 2006 r. Natomiast z materiałów dołączonych do sprawy wynika, że żona skarżącego zgłosiła jego zaginięcie, ale bynajmniej nie dotyczyło to zatrzymania przez służby specjalne w 2006 r., lecz przez nieznane osoby w styczniu 2007 r. Na prośbę o wyjaśnienie występujących sprzeczności w zeznaniach skarżący podał, że był zatrzymany na tydzień do wyjaśnienia. Nie przedstawił żadnych dowodów i organ I instancji uznał, że oświadczenie o przetrzymywaniu i torturowaniu przez służby specjalne jest konfabulacją. Ponadto skarżący zadeklarował, że [...] oraz miał przekazywać informacje na temat wojska. Po przejściu na stronę rządu jednego z dowódców [...] władze próbowały uzyskać informacje na jego temat. Wysyłano listy do skarżącego oraz pozbawiono go wolności na okres 6-8 miesięcy w końcu udało mu się uciec. Ukrywał się na wsi i nie wrócił do miejsca zamieszkania po uzyskaniu informacji od swojej żony, że jest poszukiwany przez wojsko. Skarżący przedłożył jako dowody rzeczowe: kserokopię zaginięcia złożonego przez jego żonę do [...], otrzymane przez niego listy [...]. Szef Urzędu decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], postanowił odmówić nadania skarżącemu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu Konwencji o statusie uchodźców, sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. oraz Protokółu dot. statusu uchodźców sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 517), odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej i postanowił wydalić z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący nie podał żadnych przyczyn uzasadniających obawę przed prześladowaniami, o których mówi Konwencja Genewska. Skarżący [...] grudnia 2010 r. złożył odwołanie (uzupełnione pismem z [...] grudnia 2010 r.) wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i udzielenie mu ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że przyznanie statusu uchodźcy, wymaga wykazania, że w konkretnej indywidualnej sytuacji strony istnieje realna obawa przed prześladowaniami z uwagi na wymienione w Konwencji Genewskiej powody, które zostały wyszczególnione w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie. Zdaniem Rady postępowanie w sprawie skarżącego prowadzone było prawidłowo. Organ I instancji, zgromadził materiał dowodowy wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Rada wyraziła przekonanie, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego były uprawnione do oceny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania aplikanta za uchodźcę. Rada podkreśliła, że skarżący nie wykazał w trakcie postępowania, że był i ewentualnie będzie prześladowany przez organy państwa z powodów wskazanych w Konwencji Genewskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy ochronie. Zdaniem Rady sytuacja w kraju pochodzenia skarżącego S., od czasu opuszczenia przez niego tego państwa uległa dość znacznej zmianie. Konflikt zbrojny został zakończony. Stan przestrzegania prawa człowieka nadal budzi poważane obawy, ale ich natura jest nieco inna. Szczególnie zagrożone są osoby podejrzewane o powiązania z [...]. Rada uznała jednak, że nie można skarżącego [...] nie można traktować jako [...]. Ponadto nie wszyscy [...] w S. są zagrożeni, lecz jedynie ci którzy są krytyczni wobec aktualnego reżimu. W opinii Rady skarżący do tej kategorii nie należy. Przy czym Rada przyznała rację skarżącemu, co do możliwości istnienia wobec niego gróźb ze strony [...]. Jednak owe groźby dotyczyły sytuacji z okresu konfliktu zbrojnego, który już zakończył się. Współpraca skarżącego z wojskiem oznacza, że nie ma on uzasadnionych powodów do obaw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Rady w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów: - prawa materialnego, to jest art. 13, art. 15, art.44 , art. 89 p. ust. 4 pkt 2 oraz art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie; - postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 , art. 11, art. 77 ust. 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 i art. 89 p ust. 1 ustawy o ochronie. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że organ odwoławczy uznał za wiarygodne groźby pod jego adresem ze strony [...] i w ten sposób odrzucił główną i jego zdaniem nieprawdziwą tezę organu I instancji o braku wiarygodności strony w tym względzie. Z drugiej strony Rada podzielając opinie Szefa Urzędu, iż skarżący nie był [...] przyjęła błędne założenie, co dokonała z naruszaniem art. 11 k.p.a. nakładającego obowiązek wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz nieprzekroczenia granicy swobodnej oceny dokumentów (art. 80 k.p.a.). Skarżący wskazał, że skoro Rada odrzuciła stanowisko organu I instancji o rzekomej niewiarygodności składanych przez niego deklaracji, to powinna uznać za wiarygodne jego oświadczenie o pracy w charakterze [...] lub też wskazać przesłanki odmowy uznania je za wiarygodne. Nie uczyniwszy tego naruszyła w ten sposób powyższe przepisy prawa, co doprowadziło do wydania niezgodnej z prawem decyzji odmawiającej skarżącemu ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Skarżący wywodzi, że jako [...] należy do grupy podwyższonego ryzyka, o czym wspominają obydwa organy i z tego powodu jest narażony na prześladowania. Wyciąga z tego wniosek, że skoro Rada dała wiarę o deklarowanych prześladowaniach powinna w oparciu o art. 44 ustawy o ochronie wykazać, że prześladowania i inna poważna krzywda nie będzie się powtarzać. Skarżący zarzucił też pobieżne odniesienie się do kwestii przyznania ochrony uzupełniającej lub pobytu tolerowanego - uznając, że lakoniczne stwierdzenia na ten temat zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji są niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie prezentując jednocześnie stan faktyczny i prawny sprawy oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Radę do Spraw Uchodźców, poprzez zbadanie jej zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695 ze zm.), Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przed wskazaniem przyczyn wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 4 ustawy o ochronie – do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w uregulowanych w rozdziale 8 tej ustawy sprawach dotyczących wydalania cudzoziemców i zobowiązywania ich do opuszczenia terytorium RP, stosuje się przepisy wskazanego Kodeksu, w tym zasady ogólne w nim uregulowane. Następnie, zauważyć należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II Instancji winno zaś prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Należy też wskazać, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony (art. 78 k.p.a.). Dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję, a także mając na względzie zarzuty skargi, stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego to na podstawie art. 15 k.p.a. i przepisów regulujących postępowanie dowodowe był obowiązany. Wskazuje na to bezsprzecznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców, które – co równie istotne – nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wydanej decyzji Rada nie przedstawiła ani materiału dowodowego, ani ustaleń faktycznych sprawy poczynionych na jego podstawie, a także wykładni (odpowiedniej analizy) przepisów prawa materialnego. Nadto jedynie lakonicznie odniosła się do argumentów skarżącego, nie wyjaśniając, a co więcej nie przedstawiała stanowiska skarżącego wynikającego z uzasadnienia odwołania i zarzutów tam podniesionych, a dotyczących kwestii proceduralnych, w tym sposobu prowadzenia postępowania dowodowego. Rada ograniczyła się jedynie do wskazania Konwencji Genewskiej i art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie i stwierdzenia, że wobec aplikanta nie stwierdzono przesłanek do uznania go za uchodźcę. W konsekwencji, w ocenie Sądu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy dokonał ponownej analizy sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym. Tym samym Sąd za całkowicie zasadne uznał stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż Rada rozpatrując odwołanie w sprawie nie przeprowadziła pełnego postępowania dowodowego i ograniczyła swoje działanie w postępowaniu odwoławczym jedynie do funkcji kontrolnej. Pełniejsze uzasadnienie wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zostało przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. w piśmie zawierającym odpowiedź na skargę. Jednakże próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań w zakresie podniesionych w odwołaniu okoliczności sprawy. Z tych też powodów Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Sprawa wymaga bowiem przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i prawidłowego sformułowania uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej przez ten organ decyzji. Rada przede wszystkim w szerszym zakresie powinna uzasadnić dlaczego uważa, iż skarżący nie należy do [...] oraz rozważyć to przykładając miarę i realia kraju pochodzenia skarżącego. Konkludując, Sąd stwierdza, iż ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić w sprawie w sposób dokładny i rzetelny analizę zgromadzonego i ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).