V SA/Wa 1153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2012 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 14.383,31 zł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2005 r. skarżący uzyskał prawo do wypłaty pełnej części uzupełniającej renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i wydzierżawił gospodarstwo rolne na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2005 r. W dniu 3 stycznia 2012 r. do organu wpłynęło oświadczenie skarżącego i jego żony, z którego wynikało, że ww. umowa dzierżawy została rozwiązana z dniem 24 września 2008 r. W związku z powyższym decyzją z [...] września 2012 r. Prezes KRUS ustalił skarżącemu kwotę nadpłaty części uzupełniającej renty rolniczej za okres od 1 października 2009 r. do 31 stycznia 2012 r. w kwocie 15.807,01 zł. W dniu 7 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do organu o umorzenie ww. kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że jest osobą ciężko chorą – przebył kilka zawałów serca i dwa udary mózgu. Jego sytuacja materialna jest równie ciężka. Kwota pobieranej renty nie wystarcza mu na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb np. nie ma za co kupić opału na zimę. Zamieszkuje w pomieszczeniach piwnicznych bez ogrzewania. Nie prowadzi gospodarstwa domowego wspólnie z żoną i nie otrzymuje od niej ani od dzieci żadnej pomocy w codziennym życiu. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, wnioskodawca jednak z tej możliwości nie skorzystał. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes KRUS odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranej kwoty. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.) Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik KRUS, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Następnie – powołując się na zgromadzone dokumenty (m.in. protokół z dnia 25 czerwca 2012 r. z wizytacji przeprowadzonej w gospodarstwie płatnika) – organ wskazał, że rozpoznawanym przypadku nie miały miejsca zdarzenia losowe, które uniemożliwiłyby spłatę nienależnie pobranego świadczenia. Wnioskodawca wspólnie z małżonką otrzymał za rok 2011 r. dopłaty bezpośrednie z ARiMR w kwocie 2.189,77 zł. Gospodarstwo rolne zostało ponownie wydzierżawione w dniu 1 października 2012 r., z którego to tytułu wnioskodawca pobiera czynsz dzierżawny. Ponadto zobowiązany uzyskuje dochód z renty rolniczej, której wysokość po potrąceniach wynosi 399,59 zł. Podsumowując organ stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił wystarczających dowodów obrazujących swoją sytuację materialną. Wobec powyższych okoliczności brak było podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Oświadczył w szczególności, że pobieraną rentę przeznacza na zakup licznych leków, pozostałe środki przeznacza na opał, światło, gaz i żywność. Po drugim udarze mózgu przebytym we wrześniu 2012 r. cierpi m.in. na zaburzenia pamięci i jest niepełnosprawny intelektualnie co nie pozwala mu samodzielnie funkcjonować. Nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Nikt z najbliższych członków rodziny mu nie pomaga. Oświadczył ponadto, że nie pobiera żadnych korzyści finansowych z tytułu zawartej umowy dzierżawy. Do wniosku skarżący dołączył karty informacyjne leczenia szpitalnego potwierdzające zły stan jego zdrowia. Po rozpoznaniu wniosku Prezes KRUS decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał swoją decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści organ wskazał, że poza ww. kartami informacyjnymi leczenia szpitalnego skarżący nie przedstawił szczególnych okoliczności obrazujących trudną sytuację materialną i rodzinną oraz żadnych dokumentów świadczących o ponoszonych kosztach leczenia. Wobec tego brak było podstaw do umorzenia wnioskowanej kwoty. W skardze na powyższą decyzję J. M. powtórzył argumentację z wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia oraz we wniosku o ponowne ropatrzenie sprawy i wniósł o umorzenie przez sąd zalegości wobec KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia (art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z powołanym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1758/08, LEX nr 522605) Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia zatem organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Obejmuje ona natomiast właśnie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa KRUS decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu w związku z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem Sądu postępowanie w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Obowiązek wykazania okoliczności wymienionych w powyższym przepisie należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Istnienie tych okoliczności powinno być oczywiście wykazane przez osobę wnioskującą o udzielenie ulgi w spłacie należności. Nie zwalnia to jednak organu z rzetelnego zebrania materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego oceny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tej zasady organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W kontrolowanym postępowaniu organ próbował podołać obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego. Czynił to jednak w oderwaniu od sytuacji osobistej wnioskodawcy, który po przebytych zawałach i udarach nie jest w pełni sprawny fizycznie i psychicznie. W takim przypadku za niewystarczające było natomiast pouczenie strony o brzmieniu art. 10 §1 k.p.a. i ewentualnej możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Zważywszy na stan zdrowia wnioskodawcy, niski poziom jego percepcji oraz świadomości prawnej, organ powinien do niego kierować pisma o bardziej sprecyzowanej treści. Organ powinien wezwać zatem wnioskodawcę do złożenia szczegółowego zestawienia niezbędnych miesięcznych kosztów życia z podziałem na kwoty przeznaczane na: leki, żywność, ubranie, gaz, prąd, opał, itp. Takie działanie organu nie oznaczałoby z pewnością niedozwolonego wyręczania wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności mogących przemawiać za umorzeniem należności, lecz stanowiłoby zadośćuczynienie obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego. Jak wskazano powyżej ocena materiału dowodowego powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji niezwykle lakonicznie przedstawił sytuację materialną skarżącego, z której wynika, iż utrzymuje się on z renty w wys. ok. 400 zł. Przy tak ustalonym stanie faktycznym uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że wniosek w przedmiocie umorzenia należności jest bezzasadny. Prezes KRUS nie wskazał jednak, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności. Sąd nie kwestionuje prawa organów do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia w ramach uznania administracyjnego, o ile stwierdzą one istnienie przesłanek tego umorzenia. Jednakże badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbudowane w oparciu o schemat zawierający: przedstawienie sytuacji materialnej i osobistej strony, treść przepisu regulującego kwestię umorzenia zaległości wobec KRUS oraz jedno zdanie podsumowania, w którym organ stwierdza, że strona nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, bez wątpienia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 §3 k.p.a. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno bowiem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.