V SA/Wa 1157/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.) Asesor WSA - Danuta Dopierała Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. Nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej -Prezes ZUS) na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2005 r. Nr (...) w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na : ubezpieczenia społeczne - za okresy 03-07/1999, 02/2002 - 06/2003 w łącznej kwocie (...) zł w tym z tytułu: składek (...) zł , odsetek liczonych na dzień 14.06.2004 r. - (...) zł; ubezpieczenia zdrowotne - za okresy 02/1999 -0/1999, 07/2001, 02/2002 - 06/2003 w łącznej kwocie (...) zł, w tym z tytułu składek - (...) zł, odsetek liczonych na dzień 14.06.2004 r. - (...) zł; Fundusz Pracy i FGŚP - za okresy 05-07/1999, 01/2002 - 06/2003 w łącznej kwocie (...) zł, w tym z tytułu: składek (...), odsetek liczonych na dzień 14.06.2004 r. - (...) zł, koszty upomnienia (...) zł. Ponadto Prezes ZUS postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na: ubezpieczenia społeczne - za okresy 02-03/2002 w łącznej kwocie (...) zł, w tym z tytułu: składek -(...) zł, odsetek liczonych na dzień 14.06.2004 r. - (...) zł, kosztów upomnienia - (...) zł; ubezpieczenie zdrowotne -za okresy 02-03/2002 w łącznej kwocie (...) zł, w tym: z tytułu:składek-(...) zł, odsetek liczonych na dzień 14.06.2004 r.- (...) zł, kosztów upomnienia - (...) zł. Decyzja ta została wydana w wyniku postępowania wszczętego złożeniem w dniu 14.06.2004 r. przez S. K. wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGSP za powyższe okresy. Prośbę swą umotywował trudną sytuacją finansową. Ze złożonych oświadczeń wynika, iż w chwili rozpoznawania wniosku o umorzenie skarżący nie prowadził już działalności gospodarczej, utrzymywał się z prac dorywczych osiągając przychody ok. (...) zł. Żona zobowiązanego zatrudniona była na podstawie umowy o pracę, jednakże z uwagi na ciążę przebywała na zwolnieniu lekarskim. Oboje zamieszkiwali w budynku będącym własnością rodziców. Zobowiązany oświadczył, że nie posiada żadnego majątku. Ma zobowiązania z tytułu zadłużenia w urzędzie skarbowym w wysokości ok. (...) zł Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia (...) września 2004r. Nr (...) odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w przypadku Skarżącego nie została spełniona, określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przesłanka całkowitej nieściągalności należności, bowiem zarówno zobowiązany jak i jego żona osiągają dochody, ponadto młody wiek zobowiązanego pozwala przypuszczać, że jego sytuacja materialna może ulec polepszeniu. Od decyzji tej strona zgodnie z pouczeniem, w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku strona kwestionowała wysokość należności i wskazywała na przesłanki określone art. 28 ust. 3b u.s.u.s.. Działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału w Ł. decyzją z dnia (...) października 2004r. Nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2004r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, a także naruszenie innych przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 oraz 10 § 1 Kpa . Uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., iż prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne - organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu, zaś w badanej sprawie kilkuzdaniowe uzasadnienia wydanych decyzji nie odpowiadają wymogom Kpa. Sąd zważył ponadto, że merytoryczne rozstrzygnięcie obu decyzji dotyczy całości żądania zobowiązanego, gdy tymczasem, co wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, do części zaległych należności nie miał zastosowania przepis art. 28 i 29 u.s.u.s., bowiem były to składki finansowane przez ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek. Żądanie w tej części było zatem bezprzedmiotowe i nie było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia co do tej części żądania. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, iż w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wnioskowanych należności wskazując, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki do umorzenia określone w art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s., a także przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Na powyższą decyzję S. K. złożył do Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie przez Sąd zaległych składek wraz z odsetkami; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię wskazującą, że skarżący nie spełniał warunków do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Skarżący ponownie podniósł okoliczności związane z jego trudną sytuacją finansową, która w jego ocenie uzasadniała umorzenie zaległości składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W zaskarżonej decyzji z dnia (...) lutego 2006 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując w sentencji orzeczenia wyłącznie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika. Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zacytowany przepis ustala procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących m.in. odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie Sądu przepis ten nie może być samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. Sąd wskazał, iż sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy ) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Sąd podkreślił, iż każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. W ocenie Sądu decyzja Prezesa ZUS rażąco naruszała przepisy określające podstawowe reguły orzekania, w szczególności art. 138 § 1 Kpa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu (...) grudnia 2006r. decyzję opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia. Od powyższej decyzji S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie spełniał warunków do umorzenia należności. Podniósł, iż jest obecnie bez pracy, żona przebywa na urlopie wychowawczym i otrzymuje (...) zł zasiłku. W ocenie skarżącego w jego przypadku spełnione zostały zarówno przesłanki odnoszące się do całkowitej nieściągalności zaległości jak też za umorzeniem przemawia ważny interes skarżącego. Wobec powyższego S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., doszedł do przekonania że zaskarżona decyzja obarczona jest błędami, które muszą skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Sentencja decyzji z (...) grudnia 2006r. nadal nie odpowiada treści art. 138 § 1Kpa. Zawiera już co prawda w podstawie prawnej powołanie się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, jednak samo rozstrzygnięcie jest ponownie - w części - sprzeczne z powołanym przepisem. Po pierwsze należy wskazać, iż z treści decyzji wynika, że decyzja z (...) grudnia 2005r. jest utrzymana w mocy tylko w części, a w części postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, co oznacza, że w podstawie prawnej winien zostać powołany także art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem , aby organ odwoławczy mógł umorzyć postępowanie winien on najpierw uchylić zaskarżoną decyzję, co znowu nie zostało uczynione. Pozostają więc w pełni aktualne uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2006r. Ponieważ skarżący domaga się w skardze nie tylko uchylenia zaskarżonej decyzji, ale także umorzenia należności wraz z odsetkami Sąd widzi potrzebę po raz kolejny przypomnienia, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosek skarżącego o umorzenie zaległych składek. Sąd bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Pozycja prawna sądu administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie ocenia natomiast wydanych decyzji z punktu widzenia ich słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Mając na względzie naruszenie przez Prezesa ZUS przepisów dotyczących reguł orzekania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.