V SA/Wa 1158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. w G. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 28 marca 2013 r. wniesionej przez S. (zwane dalej Skarżącym) jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na realizację zadania "Udział przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury w międzynarodowych konferencjach naukowych i wyjazdach studialnych". Stan sprawy przedstawia się następująco: Skarżący złożył w dniu 31 lipca 2012 r. w Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia – udziału 6 przedstawicieli (liderów) organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury z Polski w dwóch uznanych na świecie, renomowanych międzynarodowych konferencjach organizacji sektora rybackiego - w zakresie środka 3.1 "Działania wspólne" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Za cel operacji Wnioskodawca przyjął rozwój współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Pismem z dnia 12 września 2012 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwała Wnioskodawcę do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień we wskazanym zakresie m.in.: wskazania potrzeby udziału w 2 konferencjach o tym samym zakresie, wskazania do kogo z organizacji sektora rybackiego (nazwy organizacji) skierowane będzie zaproszenie do udziału w konferencjach, wskazania potrzeby udziału tych osób w konferencjach tzn. określenia jaki wpływ na polską branżę rybacką będzie miał udział tych osób w ww. konferencjach oraz jaka wiedza z nich zostanie przekazana do wiadomości całego środowiska rybackiego, wykazania jak przy zakładanym zakresie operacji uczestnictwo polskich przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa w międzynarodowych konferencjach naukowych, a także podczas wyjazdów studyjnych przyczyni się do rozwoju współpracy między przedstawicielami nauki i tym samym w pełni zrealizuje planowany cel operacji, wskazania jakie wspólne przedsięwzięcie zostanie zrealizowane pomiędzy przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego, które będzie można wykorzystać w Polsce w zakresie działalności hodowlanej, wskazania jak poszczególne koszty operacji, w tym m.in. zwiedzania, koszty pilota, prowizje organizatora wpisują się bezpośrednio w osiągnięcie celu projektu. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 28 września 2012 r. Wnioskodawca złożył wyjaśnienia. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie wezwała Wnioskodawcę do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień we wskazanym zakresie. ARiMR wskazała, iż Wnioskodawca nadal nie wykazał, iż udział przedstawicieli organizacji, którzy pozostają anonimowi przyczyni się do rozwoju współpracy. Nie wskazano również jaki rodzaj rozwoju współpracy zostanie podjęty i w jaki sposób będzie się odbywał, niosąc wymierne korzyści dla sektora akwakultury w Polsce. Ponadto wskazane przez Wnioskodawcę koszty związane z marżą organizatora nie są kosztem niezbędnym do realizacji planowanej operacji i nie mają bezpośredniego związku z celem operacji oraz nie wpisują się w koszty ujęte w prawodawstwie krajowym oraz wspólnotowym. Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. wnioskodawca złożył kolejne wyjaśnienia. Po rozpatrzeniu wniosku Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. poinformowała Wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy finansowej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia znalazły się przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. nr 72, poz. 619 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetowa 3 – środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. nr 161, poz. 1285 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wnioskodawca we wniosku oraz jego uzupełnieniach nie uzasadnił, w jaki sposób uczestnictwo 6 przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury, w tym również członków S. w konferencjach oraz wyjazdach studyjnych wpisuje się w realizację współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Ponadto zdaniem organu Wnioskodawca nie wskazał, jaki rodzaj rozwoju współpracy zostanie podjęty za pomocą takich narzędzi jak udział w konferencji oraz wyjazd studyjny oraz w jaki sposób będzie on realizowany. Jednocześnie nie wymieniono wymiernych korzyści wynikających z planowanych do realizacji działań w ramach przedmiotowego wniosku dla sektora akwakultury w Polsce. Z uwagi na fakt, iż Wnioskodawca nie określił personalnie polskich uczestników konferencji oraz nie przedstawił harmonogramów końcowych samych konferencji organ nie miał możliwości zweryfikowania zakresu operacji oraz ustalenia, iż cel operacji zostanie osiągnięty. Ponadto organ wskazał, iż Wnioskodawca nie uzasadnił, iż środki publiczne w ramach operacji będą wydatkowane w sposób oszczędny tj. zgodnie z zasadą uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatków. W skierowanej do WSA w Warszawie skardze z 28 marca 2013 r. S. wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie: 1. § 5 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem krajowym", poprzez odmowę uznania operacji polegającej na udziale 6 przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury w konferencjach i wyjazdach studyjnych za wpisującą się w działalnie obejmujące verba legis: szkolenia, seminaria, tworzenie sieci kontaktów i programów wymiany doświadczeń oraz organizowanie konferencji, a zatem w sytuacji, w której ustawodawca wprost objął udział w konferencjach pomocą na realizację operacji w ramach środka działania wspólne w zakresie rozwoju współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami, 2. art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady praworządności, tj.: - formułowanie oczywiście niecelowych i niekonsekwentnych oczekiwań na etapie składania wniosku oraz uzasadnienie odmowy niekorelujące z treścią wcześniejszych wezwań (w pierwszym wezwaniu Prezes ARiMR oczekiwał podania jedynie nazw organizacji, których członkowie wezmą udział w konferencjach, zaś odmówił przyznania pomocy m.in. z uwagi na niepodanie nazwisk konkretnych osób; ponadto, w informacji o odmowie Prezes ARiMR zarzucił nieprzedstawienie "końcowych harmonogramów konferencji", podczas gdy wcześniej się o nie nie zwracał, zaś spełnienie tego warunku na tym etapie było oczywiście niemożliwe - harmonogramy końcowe dopiero powstają), - wewnętrznie sprzeczne i oczywiście bezzasadne zarzuty w zakresie niecelowości wydatków, nieodnoszące się do szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie (w szczególności w ll-gim uzupełnieniu przekonująco wskazano, jakie elementy składają się na koszt operacji, a także wyjaśniono istotę marży jako zjawiska powszechnego przy posługiwaniu się podwykonawcami, co z kolei jest zasadą przy realizacji projektów dofinansowanych z funduszy UE; organ nie wyjaśnił, dlaczego uważa je nie niewystarczające), - a w konsekwencji dowolne, powierzchowne i nieodnoszące się do rzeczowych argumentów uzasadnienie odmowy przyznania pomocy, 3. art.9 pkt 3) ustawy - poprzez odmowę przyznania pomocy mimo złożenia wniosku spełniającego warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy. W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżące S. złożyło w dniu 31 lipca 2012 r. w Pomorskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie operacji o nazwie "Udział przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury w międzynarodowych konferencjach naukowych i wyjazdach studialnych" w ramach środka 3.1 "Działania wspólne" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Realizacja przedsięwzięcia miała polegać na udziale 6 przedstawicieli (liderów) organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury z Polski w dwóch "uznanych na świecie, renomowanych międzynarodowych konferencjach organizacji sektora rybackiego". Jako cel operacji Wnioskodawca wskazał "Rozwój współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami, poprzez uczestnictwo polskich organizacji sektora rybackiego w międzynarodowych konferencjach akwakultury i wizytach studialnych". Sprawy związane z dofinansowaniem ww. działania zostały uregulowane, w zakresie przepisów prawa krajowego, w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. nr 72, poz. 619 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetowa 3 – środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. nr 161, poz. 1285 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW). Stosownie do §5 pkt 1 rozporządzenia MRiRW pomoc na realizację operacji w ramach środka działania wspólne w zakresie rozwoju współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami obejmuje w szczególności organizację szkoleń, seminariów, tworzenie sieci kontaktów i programów wymiany doświadczeń oraz organizowanie konferencji dotyczących w szczególności zagadnień związanych z higieną, kontrolą jakości oraz możliwością śledzenia pochodzenia produktów rybnych. Wnioskodawcy odmówiono przyznania wnioskowanego dofinansowania z dwóch zasadniczych przyczyn: po pierwsze dlatego, że informacje zawarte we wniosku i jego uzupełnieniach są podstawą do przyjęcia, że cel operacji nie zostanie osiągnięty, po wtóre dlatego, że Wnioskodawca nie uzasadnił, że środki publiczne w ramach operacji będą wydatkowane w sposób celowy, oszczędny, zgodnie z zasadą uzyskiwania najlepszych efektów przy jak najniższej kwocie wydatków. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej informacji oraz z akt sprawy, Wnioskodawca, pomimo dwukrotnego wezwania nie wyjaśnił w jaki sposób uczestnictwo sześciu przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury we wskazanych konferencjach , wraz z wyjazdami studyjnymi wpisuje się w realizację współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Pomimo wezwania do wskazania organizacji, których przedstawiciele wezmą udział w konferencjach, Wnioskodawca nie wskazał takich organizacji, wymienił natomiast 4 organizacje, do których zostaną skierowane zaproszenia dopiero po podpisaniu umowy z ARiMR. Wpływ uczestnictwa reprezentantów organizacji rybackich na branżę miał polegać, według wyjaśnień Wnioskodawcy, na promocji i upowszechnianiu wiedzy/know/how. Forma przekazywania wiedzy zależałaby od poszczególnych organizacji. W przypadku Stowarzyszenia będącego wnioskodawcą miałaby polegać na pisemnym sprawozdaniu dla wszystkich członków Stowarzyszenia, z załączonymi streszczeniami referatów z konferencji, informacjach przekazywanych zainteresowanym członkom oraz "zapewne" na prezentacjach na szkoleniach/seminariach. Wnioskodawca wskazał również, że "W przypadku innych organizacji formy udostępniania wiedzy będą zapewne podobne". Wnioskodawca wyjaśnił, że " Udział przedstawicieli organizacji rybackich w konferencji, spotkaniach z praktykami (wyjazd studialny do hodowli), spotkaniach z naukowcami (wizyta w instytucie) z definicji jest współpracą i promocją współpracy pomiędzy organizacjami rybackimi i naukowcami". Stwierdził również, że zakłada, iż w efekcie nawiązanych kontaktów i relacji zostaną stworzone długofalowe ramy współpracy. Uzupełniając wniosek po raz drugi stwierdził, że "dalsze żądanie wyjaśnień w jaki sposób uczestnictwo 6 przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury w konferencjach i wyjazdach studyjnych wpisuje się we współpracę między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami jest tautologią. A stosownie do treści §5 rozporządzenia "udział 6 przedstawicieli organizacji sektora rybołówstwa i akwakultury w uznanych konferencjach międzynarodowych tego środowiska służy par excellence tworzeniu sieci kontaktów oraz wymianie doświadczeń". Ponownie podkreślił, że "właściwą rekomendacją do udziału w przedsięwzięciu będzie zasiadanie we władzach statutowych organizacji zajmujących się rybactwem i akwakulturą". Sąd podziela stanowisko ARiMR, iż Wnioskodawca, pomimo dwukrotnego wezwania, nie uzasadnił w jaki sposób udział 6 przedstawicieli organizacji rybołówstwa i akwakultury w konferencjach i wyjazdach studyjnych wpisuje się w realizację współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Nie wyjaśnił również jaki rodzaj rozwoju współpracy zostanie podjęty w związku z udziałem w konferencjach oraz jakie wymierne korzyści wynikają z zaplanowanych w ramach wniosku działań dla sektora akwakultury w Polsce, a więc brak jest podstaw do uznania , że cel operacji zostanie zrealizowany. Przedstawione w wyniku dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku, wyjaśnienia stanowią w swojej istocie ogólniki nie zawierające żadnych konkretnych treści. Poczynając od potencjalnych uczestników konferencji, Wnioskodawca nie był w stanie konkretnie wskazać przedstawiciele jakich organizacji mieliby wziąć w nich udział, przedstawiając jedynie listę organizacji, których władzom zostanie dopiero zaproponowany udział w konferencjach. Nie precyzując przedstawiciele jakich organizacji wzięliby udział w konferencjach Wnioskodawca nie określił jakie sieci kontaktów oraz programy wymiany doświadczeń powstałyby w wyniku udziału w konferencjach. Podkreślenia wymaga, że przyczyną odmowy przyznania dofinansowania nie było niewskazanie listy osób, które wezmą udział w konferencjach. Wskazanie jako korzyści dla polskich organizacji sektora rybackiego z udziału w konferencjach sporządzenie na użytek członków S. sprawozdania z konferencji (wraz z załączonymi referatami) oraz ewentualny udział w seminariach nie wpisuje się w cele określone w §5 rozporządzenia, które polegają na podejmowaniu działań wspólnych między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Sąd nie podziela stanowiska Wnioskodawcy, iż "Udział przedstawicieli organizacji rybackich w konferencji, spotkaniach z praktykami (wyjazd studialny do hodowli), spotkaniach z naukowcami (wizyta w instytucie) z definicji jest współpracą i promocją współpracy pomiędzy organizacjami rybackimi i naukowcami". Udział w konferencji i nawet wysłuchanie referatów czy też spotkanie z naukowcami nie jest współpracą. Współpraca ze swej istoty jest relacją co najmniej dwustronną, a nie jednostronnym skorzystaniem z wiedzy innych osób. Za ogólnikowe i nie zawierające żadnych konkretów należy również uznać wyjaśnienie Wnioskodawcy, że zakłada, iż w efekcie nawiązanych kontaktów i relacji zostaną stworzone długofalowe ramy współpracy. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art.14 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. Natomiast art.14 w ust.3 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc to do Wnioskodawcy należało wykazanie, że spełnia warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku Strona nie wykazała, że zaplanowane przez nią działanie odpowiada celom określonym w §5 rozporządzenia MRiRW. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia §5 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, obok przedstawionych wyżej argumentów wykazujących, iż zarzut jest nieuzasadniony, Sąd wskazuje również, że z treści tego przepisu nie wynika, iż udział w konferencjach ustawodawca objął pomocą w ramach wnioskowanego środka. Stosownie do tego przepisu dofinansowanie przysługuje na organizowanie konferencji, a nie na udział w nich. W świetle powyższych wyjaśnień, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art.14 ust.2 pkt 1 ustawy poprzez ocenę wniosku z naruszeniem zasady praworządności. Żądanie wykazania przez wnioskodawcę, tego w jaki sposób udział 6 przedstawicieli organizacji rybołówstwa i akwakultury w konferencjach i wyjazdach studyjnych wpisuje się w realizację celu działania było uzasadnione i z pewnością nie narusza zasady praworządności. Jak wyżej wskazano przyczyną odmowy przyznania pomocy finansowej nie było niepodanie nazwisk konkretnych osób – uczestników konferencji, do czego strona istotnie nie była dwukrotnie wzywana. Podobnie, brak możliwości przedstawienia przez stronę końcowych harmonogramów konferencji nie zadecydował o odmowie przyznania pomocy finansowej, a potwierdził jedynie, iż nie ma możliwości zweryfikowania zakresu operacji. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko ARiMR, iż wnioskodawca nie uzasadnił, że środki publiczne będą wydatkowane zgodnie z zasadą uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatków, do czego zobowiązują przepisy art.44 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.Nr 157, poz.1240 ze zm.) i art.27 ust.1 rozporządzenia Rady (WE,EuroAtom) nr 1605/2002 ( Dz.U.UE.L.2002.248.1 ze zm.). Organ zakwestionował wysokie koszty przewodnika i marżę organizatora wyjazdu. Należy podkreślić, że wyjazd na konferencją w ramach programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 -2013" nie jest wyjazdem turystycznym i brak jest podstaw stosowania do niego przepisów regulujących usługi turystyczne. Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.