V SA/Wa 1162/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję W dniu 21 sierpnia 2006 r. S. N. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kwartału 1996 r. do II kwartału 1997 r. wraz z odsetkami. Wyjaśnił, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej. Wnioskodawca podkreślił, iż cierpi na liczne dolegliwości zdrowotne, na dowód czego przedstawił stosowne zaświadczenia lekarskie. Podniósł, iż wraz z żoną utrzymują się z przyznanej mu renty z ZUS w wysokości 500 zł, którą w znacznej części przeznaczają na zakup lekarstw. Zaznaczył, iż z uwagi na zły stan zdrowia zmuszony był przekazać córce posiadane gospodarstwo rolne. Skarżący wskazał, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes Kasy") odmówił skarżącemu umorzenia należności za okres od III kwartału 1996 r. do II kwartału 1997 r. na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 2.167,20 zł. W uzasadnieniu Prezes Kasy przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.); dalej: "u.u.s.r.", określającego warunki umorzenia należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego. Prezes Kasy zaznaczył, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca prowadził wraz z małżonką działalność rolniczą w gospodarstwie o powierzchni [...] ha fizycznych co stanowiło [...] ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlegał wraz z małżonką ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Ubezpieczenie skarżącego ustało z dniem otrzymania renty z ZUS od 1 stycznia 1989 r. Prezes Kasy wskazał, iż zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A nr [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. wnioskodawca wyzbył się wraz z małżonką gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego małżonka wnioskodawcy została wyłączona z ubezpieczenia społecznego rolników od 1 lipca 2005 r. Wyjaśniono, iż S. N. był osobą zobowiązaną do opłacania składek za żonę z tytułu jej podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie regulował składek przez wiele lat, mimo posiadania dodatkowego źródła dochodu, jakim jest świadczenie rentowe. Podkreślono, iż nie opłacił żadnej składki ubezpieczeniowej i pomimo szeregu działań podejmowanych przez Prezesa Kasy nie podjął próby spłaty zadłużenia. Wskazano, iż w dniu 30 czerwca 2006 r. skierowano do Urzędu Skarbowego tytuł egzekucyjny obejmujący zaległość za okres od III kwartału 1996 r. do II kwartału 1997 r. Prezes Kasy wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i analizy dokumentacji stwierdzono, że sytuacja finansowa rodziny wnioskodawcy nigdy nie należała do bardzo dobrych, ale nie była na tyle trudna, by uniemożliwiała opłacanie bieżących składek ubezpieczeniowych za żonę. Wskazano, iż przedstawione przez S. N. zaświadczenia lekarskie potwierdzają jego chorobę, która w pewnym stopniu ogranicza możliwości płatnicze, jednak biorąc pod uwagę, iż choroba skarżącego trwa od roku 2004 r. nie miała ona wpływu na powstanie zadłużenia, a co za tym idzie nie stanowi wystarczających podstaw do umorzenia wnioskowanych należności. S. N. od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył wniosek do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści odwołania podtrzymał prośbę o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz wniósł o przyznanie zasiłku dla żony, która nie posiada żadnego źródła dochodu jest ciężko chora i pozostaje na utrzymaniu wnioskodawcy. S. N. odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wyjaśnił, iż do odpisania gospodarstwa rolnego zmusiła go choroba, która jest również przyczyną utraty możliwości podjęcia wykonywanej pracy zarobkowej. S. N. zarzucił, iż nieprawdą jest wskazana w uzasadnieniu organu I instancji informacja o posiadaniu przez niego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha gdyż, faktycznie jego gospodarstwo liczy [...] ha w 4 i 5 klasie ziemi. Ponadto S. N. wskazał, iż nie był w stanie uprawiać posiadanej przez siebie ziemi ze względu na swój zły stan zdrowia jak również zły stan zdrowia żony, która uległa wypadkowi. Wnioskodawca wskazał także, iż utrzymuje się z renty w kwocie 500 zł przy czym po dokonywanej egzekucji zaległych składek pozostaje mu 300 zł co nie wystarcza na przeżycie nie wspominając nawet o lekach. S. N. podniósł także, iż nigdy nie pracował w gospodarstwie rolnym, bowiem od roku 1971 do roku 1994 pracował jako kierowca w [...] tj. do czasu aż poważne problemu zdrowotne uniemożliwiły mu dalszą pracę. Odnosząc się natomiast do powołanych przez organ I instancji wniosków dotyczących przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego S. N. zarzucił, iż przeprowadzona w jego gospodarstwie wizytacja była pobieżna i sporządzona na jej podstawie ocena nie odpowiadała prawdzie. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż S. N. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawił nowych okoliczności stanowiących podstawę do umorzenia wnioskowanych należności. Mając zatem na względzie, iż przy podejmowaniu decyzji Prezes Kasy zobowiązany jest do uwzględniania nie tylko możliwości płatniczych wnioskodawcy, ale również stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, w ocenie organu nie zachodziły podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję S. N. wniósł o jej uchylenie. Jak wynika z przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących utrudniania mu składania wyjaśnień w czasie postępowania przed organami administracji publicznej, w trakcie postępowania odbierano od S. N. wyjaśnienia już po dokonaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto podniósł, iż wraz z żoną znajdują się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zaznaczył, iż utrzymuje się z renty, której wysokość po potrąceniach wynosi 300 zł. Kwota ta nie wystarcza na zakup niezbędnych lekarstw. Zaznaczył, iż nie posiada żadnych oszczędności, jak również żadnego majątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się także na powodach innych niż wprost w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którego brzmieniem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Wskazać tutaj należy, iż z użytego w art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu zaistniałe naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa Kasy nosi cechy dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ administracji jest zatem zobowiązany między innymi, do podporządkowania się regułom prawa procesowego. Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane przez skarżącego okoliczności związane ze złym stanem zdrowia skarżącego i jego żony uniemożliwiające im wykonywanie pracy zarobkowej oraz bardzo zła sytuacja materialna rodziny skarżącego spowodowana niskimi dochodami, przy znacznych wydatkach na ratowanie zdrowia. Akta administracyjne zawierają dołączone przez skarżącego dokumenty potwierdzające jego zły stan zdrowia uniemożliwiający mu wykonywanie pracy zarobkowej (cztery zaświadczenia lekarskie potwierdzające niezdolność do pracy - k. 122-125). Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego organu potwierdzono wysokość dochodu skarżącego z tytułu renty chorobowej oraz okoliczność utrzymywania przez skarżącego żony, która nie uzyskuje żadnych dochodów. Prezes Kasy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, iż zaświadczenia lekarskie będące w posiadaniu organu potwierdzają chorobę skarżącego, która w pewnym stopniu ogranicza możliwości płatnicze, jednakże w jego ocenie choroba ta nie miała wpływu na powstanie zadłużenia, a co za tym idzie nie stanowi wystarczających podstaw do umorzenia wnioskowanych należności. Odnosząc się natomiast do sytuacji materialnej skarżącego Prezes Kasy na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i analizy dokumentacji stwierdził, iż sytuacja finansowa rodziny skarżącego nigdy nie należała do bardzo dobrych, ale nie była na tyle trudna, by uniemożliwiała opłacanie bieżących składek ubezpieczeniowych za żonę. W ocenie tut. Sądu organ administracyjny stwierdzając powyższe nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania - w kontekście zbadania ,,ważnego interesu-- oraz ,,możliwości płatniczych skarżącego--, tj. przesłanek określonych w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W pierwszej kolejności podkreślić tutaj należy, iż wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników dotyczący okresu od III kwartału 1996 r. do II kwartału 1997 r. złożony został w dniu 21 sierpnia 2006 r. Dlatego też, zdaniem Sądu podnoszone przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności; iż łatwiejsze byłoby opłacanie składek na bieżąco - gdy płatnik był jeszcze w pełni produktywny oraz brak istnienia związku pomiędzy późniejszą chorobą skarżącego a powstałym wcześniej zadłużeniem, w świetle ww. przesłanek art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. nie mają żadnego znaczenia dla dokonywanej przez organ administracyjny oceny. Należy bowiem wskazać, iż organ w oparciu o ustawowe przesłanki umorzenia zaległości przedmiotowych składek z tytułu ubezpieczenia powinien dokonać oceny przedmiotowego wniosku w oparciu o aktualny na dzień złożenia wniosku stan faktyczny dotyczący sytuacji w której znajduje się skarżący i jego rodzina, natomiast wszelkie odwoływanie się do przyczyn powstania zadłużenia względem KRUS w świetle badania zasadności przedmiotowego wniosku jest niezrozumiałe i nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach prawa materialnego stanowiąc tym samym naruszenie ww. zasady określonej w art. 6 k.p.a. Prezes Kasy dokonując zatem oceny przedmiotowego wniosku w oparciu o uznanie, iż w okresie powstawania zaległości skarżący miał możliwość opłacania bieżących składek ubezpieczeniowych za żonę, oraz w oparciu o ogólnikowe stwierdzenie, iż sytuacja finansowa skarżącego nie jest trudna, zdaniem tut. Sądu nie ustalił w sposób należyty aktualnego stanu faktycznego odnoszącego się do sytuacji skarżącego i jego żony. Przede wszystkim nie wyjaśniono jakiej wysokości nakładów finansowych wymaga leczenie skarżącego oraz jego małżonki, co pozwoliłoby na ustalenie czy dochody skarżącego są wystarczające na pokrycie kosztów leczenia i czy rzeczywiście pomimo przewlekłej choroby uniemożliwiającej podjęcie pracy, skarżący ma możliwość zapłaty zaległych należności. W zakresie oceny stanu zdrowia skarżącego istotnym jest, iż organ uznał, że choroba skarżącego jedynie w pewnym stopniu ogranicza jego możliwości płatnicze nie uzasadniając przy tym w żaden sposób swojej oceny. Brak uzasadnienia w tym zakresie, wobec jednoznacznych stwierdzeń zawartych na znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeniach lekarskich "o niezdolności do pracy" i "potrzebie stałego i systematycznego leczenia" skarżącego dowodzi, iż organ dokonał niekompletnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Podkreślić także należy, iż w treści zaskarżonej decyzji, organ administracyjny nie odniósł się w najmniejszym choćby stopniu do powoływanej przez skarżącego okoliczności problemów zdrowotnych jego małżonki oraz pozostawaniu jej na jego utrzymaniu. Brak przeprowadzenia, w omawianym zakresie postępowania wyjaśniającego i pomimo tego odmówienie istotnego znaczenia w sprawie dla okoliczności związanych z chorobą skarżącego oraz pominięcie w uzasadnieniu okoliczności choroby jego żony, czyni twierdzenie organu nieuprawnionym i dowolnym. W świetle zaistniałych braków, w ocenie Sądu uznać zatem należało, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Dodać tutaj należy, iż właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich - co zostało zaznaczone wcześniej - należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości , doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nieuprawnione odstąpienie od analizowania okoliczności podnoszonych przez skarżącego w kontekście zbadania przesłanek przewidzianych w art. 41a ust.1 u.u.s.r. jako umożliwiających umorzenie należności czyni rozstrzygnięcie Prezesa Kasy niezrozumiałym. Podkreślić należy, iż organ jeśli odmawia umorzenia zaległych należności to winien to uzasadnić tak, by wiadomym było dlaczego w danej sprawie nie może mieć zastosowana instytucja umorzenia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prezes Kasy w pełnym zakresie tego jednak nie uczynił. Reasumując w ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie przepisu art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. poprzez uchybienie przepisom art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym samym niemożliwym dokonanie prawidłowej oceny niniejszej sprawy. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w świetle powyższego uznać należało, iż zaistniałe naruszenie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Kasy zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag co do naruszenia omówionych wyżej przepisów. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ winien ustalić rzeczywistą sytuację bytową skarżącego oraz jego żony z uwzględnieniem treści normy prawa zawartej w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., w szczególności w kontekście zawartego w niej wymogu ,,uwzględnienia możliwości płatniczych skarżącego-- jak również ,, ważnego interesu zainteresowanego--. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.