V SA/Wa 1164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; uchyla zaskarżoną decyzję; M. N. pismem z [...] stycznia 2008 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Wskazała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej - ma na utrzymaniu dzieci i wnuki, łącznie [...] osób. Powołała się również na zły stan swojego zdrowia oraz pogorszenie stanu zdrowia męża. Decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezes Kasy działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.], dalej: u.s.r. odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników z konta nieżyjącego C. A. za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. i wyjaśnił, iż sytuacja materialna strony jest trudna, lecz mimo to nie znaleziono wystarczających podstaw do umorzenia zaległych należności. Podkreślił, że nie wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia losowe, lub inne okoliczności, które wpłynęłyby na pogorszenie sytuacji materialnej zobowiązanej. Organ zauważył, że głównym źródłem utrzymania rodziny strony jest jej świadczenie rentowe oraz renta strukturalna jej męża. Środki z tych świadczeń powinny pozwolić na wywiązanie się ze zobowiązań wobec KRUS. Uzasadniając odmowną decyzję wskazał również, że gospodarstwo, które strona odziedziczyła wraz z bratem w spadku po zmarłym C. A. zostało sprzedane w całości. Uzyskana w ten sposób kwota powinna dodatkowo ułatwić uregulowanie zaległych zobowiązań. Pismem z [...] marca 2008 r. M. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jej stan zdrowia stale się pogarsza, a nie stać jej na wykupienie leków. Stwierdziła także, iż twierdzenia organu o odziedziczeniu i sprzedaży przez nią gospodarstwa są całkowicie bezpodstawne. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów dających podstawę do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Stwierdził również, że jej ciężka sytuacja finansowa spowodowana trudną i pogarszającą się sytuacją zdrowotną, a także koniecznością utrzymania wieloosobowej rodziny była już wcześniej brana pod uwagę. Organ wyjaśnił również, że w decyzji z [...] lutego 2008 r. błędnie wskazano, że odziedziczone przez stronę i jej brata gospodarstwo zostało sprzedane, podczas, gdy zostało ono oddane w dzierżawę. M. N. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu - podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - stwierdziła, że nie odziedziczyła gospodarstwa po zmarłym bracie. C. A. - brat skarżącej, sprzedał bowiem posiadaną część gospodarstwa w [...] r. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z zawartego w powyżej cytowanym przepisie sformułowania "może umorzyć" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa KRUS nosi cechę dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast na mocy przepisu art. 8 k.p.a. obowiązane są one prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 11 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawą do ubiegania się przez skarżącą o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane we wniosku o umorzenie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności związane z trudną sytuacją majątkową i zdrowotną strony. Prezes KRUS wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że dowody zgromadzone w przedmiotowej sprawie potwierdzają trudną sytuację strony, jednakże stwierdził, że M. N. pobiera świadczenie rentowe, a jej mąż rentę strukturalną, co w znacznym stopniu ułatwia spłatę zadłużenia. Stwierdzając powyższe organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania - w kontekście zbadania ważnego interesu oraz możliwości płatniczych skarżącej, tj. przesłanek określonych w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r., a przede wszystkim nie porównał dochodów rodziny strony z ponoszonymi przez nią wydatkami - co pozwoliłoby na ustalenie, czy rzeczywiście pomimo trudnej sytuacji finansowej skarżąca ma możliwość zapłaty należności z tytułu składek. Dopiero porównanie wysokości otrzymywanych świadczeń oraz ponoszonych wydatków pozwoliłoby ustalić możliwości płatnicze. Brak przeprowadzenia w omawianym zakresie postępowania wyjaśniającego i - mimo tego - odmówienie istotnego znaczenia w sprawie okolicznościom związanym z trudną sytuacją czyni twierdzenie organu nieuprawnionym. Za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie Prezesa KRUS, że trudna sytuacja finansowa i zdrowotna strony była już brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Organ był bowiem zobowiązany do powtórnego rozpatrzenia sprawy w tym do ponownej całościowej oceny materiału dowodowego. Ponadto, zaskarżoną decyzją Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, dotkniętą wadami w zakresie uzasadnienia faktycznego. Należy bowiem stwierdzić, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w tym trybie nabiera natomiast wspomniana powyżej zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazany w przywołanym wcześniej art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należy zauważyć, że organ rentowy nie odniósł się jednak do tej sytuacji w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, w związku z czym nie mógł rozważyć należycie przesłanek umorzenia należności składkowych i wykroczył poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i naruszył dyspozycję przepisu art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organ orzekający w drugiej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazuje bowiem na wyraźne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a., oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prezes Kasy naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Należy stwierdzić, że zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu orzekającego w pierwszej instancji i ustosunkowania do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - (jej uzasadnieniu) co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma wprawdzie prawo wyboru rozstrzygnięcia i nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, jednak przed jego podjęciem jest zobligowany do rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, tj. winien w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Na obecnym etapie postępowania wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie byłaby przedwczesna, gdyż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny, ponieważ kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Z uwagi na powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji