V SA/Wa 1164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. P. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lutego 2014 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes Zarządu PFRON lub organ I instancji) z [...] października 2013 r., znak: [...] odmawiającą wypłaty refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych za II kwartał 2013 r. Rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym: Skarżący w dniu [...] maja 2013 r. przekazał do PFRON wniosek o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne rolników Wn-U-A za II kwartał 2013 r. Decyzją z [...] października 2013 r. Prezes PFRON odmówił stronie wypłaty refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych za II kwartał 2013 r. W uzasadnieniu podniósł, że jednym z koniecznych warunków do wypłaty refundacji jest opłacanie składek w terminie. Natomiast skarżący składki za II kwartał opłacił, po ustawowym terminie. W wyniku rozpoznania sprawy organ II instancji zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON z [...] października 2013r. W uzasadnieniu przytoczył podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia i w całości zaaprobował argumentację organu I instancji odnośnie opłacenia przez stronę składek po wyznaczonym terminie. Organ II instancji stwierdził, że skarżący winien składki za II kwartał 2013r. uiścić do 30 kwietnia 2013r., natomiast uczynił to dopiero 17 maja 2013r., a więc po terminie wynikającym z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Minister wyjaśnił, że przepis art. 25a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) jednoznacznie uzależnia możliwość uzyskania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne rolników od terminowego ich opłacenia. Dlatego też, w jego ocenie, nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których strona nie opłaciła tych składek w terminie. Pismem z 11 kwietnia 2014 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący wyjaśnił, że przyczyną nieterminowego opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne rolników była jego długotrwała choroba oraz brak środków pieniężnych w ostatnim dniu upływu terminu do opłacenia składek, tj. w dniu 30 kwietnia 2013 r. Skarżący wskazał na swoje starania najpierw w umorzeniu tych składek przez KRUS, a następnie po odmowie umorzenia tych składek w uzyskaniu środków finansowych na zapłatę tych składek, które jednak okazały się nieskuteczne. Stwierdził również, że uważa, że uchybił terminowi z przyczyn losowych, niezależnych od niego, a organy obydwu instancji przy wydawaniu decyzji odmownych nie wykazały "odrobiny zrozumienia". W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanej regulacji). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe uregulowania sąd wskazuje, że skarga jest niezasadna, jednakże nie podziela również stanowiska organów rozpoznających sprawę, w zakresie interpretacji art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. W tym miejscu trzeba podkreślić, że sprawa dotycząca refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych, które uiściły je z opóźnieniem nieprzekraczającym 14 dni była już przedmiotem rozpoznawania przez tutejszy sąd. W sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 1839/14 sąd wyrokiem z 17 marca 2015r. uwzględnił skargę strony. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w zakresie rozważań dotyczących interpretacji art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji odnoszącego się do osób niepełnosprawnych wykonujących działalność gospodarczą podziela argumentację i wskazuje, że ta ocena prawna winna mieć także zastosowanie do art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji odnoszącego się do niepełnosprawnego rolnika. Zgodnie z art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji Fundusz refunduje niepełnosprawnemu rolnikowi lub rolnikowi zobowiązanemu do opłacania składek za niepełnosprawnego domownika, składki na ubezpieczenia społeczne rolników - wypadkowe, chorobowe, macierzyńskie oraz emerytalno-rentowe pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013, poz. 1403, dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników) składki na ubezpieczenie opłaca się co kwartał. Termin płatności przypada ostatniego dnia pierwszego miesiąca danego kwartału, z zastrzeżeniem art. 50. W ocenie sądu, oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Uregulowanie zawarte w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wskazuje zatem na brak analogii w zakresie uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego rolnika, a 14-dniowym terminem na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących rolników niepełnosprawnych. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego rolnicy niepełnosprawni w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawieni refundacji składek gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, które nie przekraczało 14 dni. Skoro rezultaty wykładni językowej art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wykładnią systemową i celowościową. W rozbudowanym, dynamicznym i rozczłonkowanym systemie źródeł prawa administracyjnego potrzeba weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową i celowościową nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, w którym wskazano, że gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tym ostatnim, co oznacza, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych). Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest w ocenie składu orzekającego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy refundacji rolnikom niepełnosprawnym obowiązkowych składek była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania praw osób niepełnosprawnych. W ocenie sądu, artykułu 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 32 i 69 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji. W konsekwencji art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji należy wykładać w ten sposób, że uchybienie terminowi opłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne rolników nieprzekraczające 14 dni nie powoduje utraty prawa do refundacji składek. Niewątpliwie powyższa systemowa i celowościowa wykładnia art. 25a ust. 1 pkt 2 wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Sąd wykładając przepis art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zastosował przepisy Konstytucji w celu odkodowania takiego znaczenia normy, które jest zgodne zasadami wyrażonymi w Konstytucji. W ocenie składu orzekającego wykładnia prokonstytucyjna nie może być utożsamiana z naruszeniem trójpodziału władzy i wykluczona w sytuacji, gdy Konstytucja podkreśla obowiązek działania zgodnie z ustawą, jak to czyni np. w art. 69. Obowiązek działania w zgodzie z ustawą nie niweczy oczywistego w demokratycznym państwie prawnym respektowania Konstytucji, która zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 i 2 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Treść art. 8 ust. 2 Konstytucji nie wyłącza jej mocy obowiązującej w jakimkolwiek zakresie. Odwołanie się do zasady trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1), zadań i roli sądów (art. 175 ust. 1 i 184 Konstytucji) nie może również służyć jako argument mogący przemawiać za prawidłowością wyboru jednej z metod wykładni wypracowanych w nauce prawa. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co w istotnym stopniu uzasadnia metodę wykładni prokonstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13 dostępny w bazie CBOIS na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto wskazać, iż ustawą z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (podpisaną przez Prezydenta RP w dniu 26 marca 2015r.) wprowadzono zmianę w art. 25a ustawy o rehabilitacji polegającą na dodaniu ust. 4 w brzmieniu: "4. Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni." W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż obowiązujący przepis jest zbyt restrykcyjny w kontekście uprawnień, jakie posiadają pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2771 dostępny na stronie http://sejm.gov.pl). Przekładając powyższe na realia przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że mimo nieprawidłowej interpretacji art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, to rozstrzygnięcie organów obydwu instancji jest prawidłowe. Należy bowiem podkreślić, że strona opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne w dniu 17 maja 2013r. (karta 20 akt administracyjnych), czyli siedemnaście dni po terminie wynikającym z cytowanego wyżej art. 40 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Mając zatem na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, wskazującą na możliwość opóźnienia w opłacie składek w terminie nie przekraczającym 14 dni, to opłacenie tych składek z siedemnastodniowym uchybieniem terminu musi wiązać się z odmową ich refundacji. W związku z powyższym zasadnie organy obydwu instancji wskazując na nieterminowość opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne rolników odmówiły wypłaty refundacji tych składek. Ustalenia faktyczne są bezsporne a obecnie jedynie sporna jest kwestia, czy możliwa była decyzja pozytywna dla skarżącego, mimo opłacenia tych składek po terminie z powodów zdrowotnych i finansowych. W odpowiedzi na powyższe sąd wyjaśnia, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostaje fakt bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej strony skarżącej, której to trudnej sytuacji organy obydwu instancji w żaden sposób nie kwestionowały. Jednakże jak słusznie podkreślił Minister przepis art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji uzależnia możliwość uzyskania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne rolników od terminowego ich opłacenia. Organy orzekające nie mają tutaj jakiejkolwiek swobody i w wypadku stwierdzenia, że jeden z koniecznych warunków wypłaty refundacji nie został spełniony (nieopłacenie w terminie wskazanym przez sąd składek) mają obowiązek, niezależnie od przyczyn ich nieopłacenia, odmówić refundacji tych składek - co też w sprawie prawidłowo uczyniły. Reasumując, wydana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest zasadna, mimo błędnej interpretacji zastosowanego przepisu. Zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca zostały wydane zgodnie z wyinterpretowaną przez sąd normą dyspozycją cyt. przepisów prawa materialnego, gdyż organy prawidłowo orzekły o odmowie wypłaty refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych za II kwartał 2013 r. z uwagi na zaistnienie przesłanki wyłączającej udzielenie dofinansowania, wskazanej wprost w przepisie art. 25a ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.