V SA/Wa 1166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. D. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Gminę D. (dalej: skarżąca) realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM), dokonana przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych w W. (dalej: MJWPU). W dniu [...] grudnia 2010r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. " [...]", realizowanego w ramach RPO WM, Priorytet IV – Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie 4.3. Ochrona powietrza, energetyka. W opisie ogólnym projektu Beneficjent wskazał, iż przedmiotowa inwestycja polega na zakupie i montażu na terenie Gminy D. i S. [...] kompletnych zestawów kolektorów słonecznych oraz wyszczególnił cele jakie zakłada projekt. Podał, że wykonalność i trwałość projektu pod względem organizacyjnym, instytucjonalnym oraz finansowym zapewniona jest przez Gminę D. oraz Partnerów: Gminę S. oraz Powiat W. Beneficjent wskazał, że inwestycja będzie wywierać pozytywny wpływ na konkurencyjność województwa w układzie ponadlokalnym, z uwagi na korzystny wpływ projektu na rozwój kapitału słonecznego oraz na poprawę atrakcyjności obszaru w aspekcie warunków zamieszkania (rubryka C 6 wniosku). Jako uzasadnienie innowacyjności projektu wskazano, iż w ramach projektu zostaną zastosowane urządzenia, dla których parametr mówiący o tzw. temperaturze stagnacji w kolektorze słonecznym wynosi mniej niż 200 st.C, co daje komfort i bezpieczeństwo użytkownikowi, że nie nastąpi degradacja czynnika grzewczego ani uszkodzenie kolektora słonecznego. Wielu producentów kolektorów ma próg temperatury stagnacji na poziomie 150-170 st. C, co wpływa na obniżenie progu bezpieczeństwa użytkowania kolektorów i obniża ich wydajność. W dalszej części wniosku opisano zgodność projektu z dokumentami strategicznymi, wpływ projektu na realizację polityk horyzontalnych, zestawienie wydatków oraz partnerstwo w ramach projektu i wkład finansowy każdego z Partnerów, tj. Gminy D. (Lider), Gminy S. i Powiatu W. Pismem z [...] marca 2012r. MJWPU poinformowała skarżącą, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek został oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach RPO WM 2007-2013 i uzyskał wynik 59,50 punktów ze 105,00 punktów możliwych do uzyskania w Działaniu 4.3., co stanowi mniej niż wymagane minimum 60,00% punktów. Uzyskana punktacja nie pozwala na umieszczenie wniosku na liście rankingowej i skierowanie do dofinansowania. W dalszej części pisma zamieszczono pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Wśród załączników do pisma wymieniono: Karty oceny merytorycznej B i C (2 sztuki) oraz Karty oceny strategicznej A ( 2 sztuki). Z załączonych kart ocen wynika, iż projekt był oceniany przez dwóch oceniających. Z kart oceny merytorycznej część B (ocena merytoryczna horyzontalna) wynika, iż obaj oceniający przyznali taką samą liczbę punktów zarówno dla kryterium 1 (potrzeba realizacji projektu), jak i kryterium 2 (komplementarność z innym projektem). Również z kart oceny merytorycznej część C (ocena szczegółowa) wynika, iż obaj oceniający przyznali taką liczbę punktów dla poszczególnych kryteriów od 1 do 9. Dla kryterium 9 przyznając 0 punktów eksperci wskazali, iż Wnioskodawca nie przedstawił oświadczenia o innowacyjności projektu i nie zadeklarował takiej innowacyjności w obszarze podstawowego zakresu przedsięwzięcia. Z kart oceny merytorycznej część A (ocena strategiczna) wynika, iż punktacja została przyznana dla kryteriów od 1 do 6. Oceniający przyznali odmienną liczbę dla kryterium 3 stopień innowacyjności - innowacyjność organizacyjna i zarządcza. Ekspert nr 1 przyznał 0 punktów, z uwagi na to, że Beneficjent nie uzasadnił, iż projekt jest innowacyjny pod względem organizacyjnym i zarządczym. Drugi z ekspertów przyznał 1 punkt dla tego kryterium wskazując, iż realizacja inwestycji na taką dużą skalę spowoduje zmiany w sposobie zarządzania i organizowania pracy gmin biorących udział w realizacji projektu. Odmiennie każdy z ekspertów ocenił także spełnienie kryterium 5 zasięg przestrzennego oddziaływania projektu. Ekspert nr 2 przyznając 3 punkty wskazał, iż projekt ma zasięg ponad powiatowy, gdyż realizowany jest na obszarze dwóch powiatów: w. i w. Ekspert nr 1 przyznając 1 punkt wskazał, iż projekt posiada zasięg przestrzenny i funkcjonalny ponadlokalny, ponieważ jego realizacja odbędzie się na obszarze gmin D. oraz S. Każdy z ekspertów przedstawił także szczegółowe uzasadnienie końcowe dokonanej oceny. Pismem z [...] marca 2012r. skarżąca wniosła protest zarzucając rozbieżności pomiędzy przyznaną punktacją przez każdego z ekspertów. Zdaniem skarżącej, projekt spełnia kryterium 3 stopień innowacyjności, innowacyjność organizacyjna i zarządcza i zasadnym jest przyznanie 1 punktu dla tego kryterium, co uczynił jeden z ekspertów. Podobnie dla kryterium 5 zasięg przestrzennego oddziaływania uzasadnione jest przyznanie 3 punktów z uwagi na to, że projekt jest projektem ponad powiatowym, gdyż realizowany jest na obszarze dwóch powiatów. Skarżąca nie zgadza się także z przyznaną punktacją dla kryterium 9 Innowacyjność technologiczna, ponieważ jej zdaniem projekt spełnia to kryterium i uzasadnione jest przyznanie maksymalnej liczby punktów. W odpowiedzi na protest, pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. MJWPU poinformował wnioskującą, iż protest został oddalony. W uzasadnieniu pisma podkreślono, iż MJWPU jako instytucja rozpatrująca protest jest związana zakresem protestu, dlatego też sprawdzeniu podlega poprawność przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wskazanych w proteście. Wyjaśniono, iż na etapie procedury odwoławczej nie porównuje się ocen ekspertów, a jedynie bada czy podczas przeprowadzanej oceny nie doszło do uchybień proceduralnych lub popełnienia błędów przez oceniających. Wskazano, żeby ocena merytoryczna była przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z Regulaminem Oceny Wniosków i Komisji Konkursowych oceniających wnioski złożone w ramach RPO WM, dokonywana jest przez dwóch oceniających wylosowanych przez przewodniczącego Komisji. Pomimo istnienia jednych i tych samych kryteriów merytorycznych, stopień ich spełnienia dla oceniających może być różny, dlatego też procedura oceny punktowej zakłada, iż finalną oceną projektu jest średnia tych ocen. MJWPU podkreśliła ponadto, iż indywidulane stanowisko eksperta, które jest wynikiem analizy treści wniosku i jednocześnie nie jest obarczone błędem proceduralnym nie może być podważone na etapie rozpatrywania protestu. Informacje wyjaśniające przedstawione przez Wnioskodawcę w proteście nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia wniosku do ponownej oceny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina D. wniosła o poddanie projektu ponownej ocenie merytorycznej oraz horyzontalnej i uchylenie pisma z [...] marca 2012r., z uwagi na naruszenie przepisów Regulaminu konkursu. W motywach skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy przywołując treść dotychczasowych pism w sprawie. Podniosła, że różnice w ocenach i przyznanej punktacji przez każdego z ekspertów potwierdzają brak prawidłowej weryfikacji kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkursu. Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż – jak wyżej wskazano – sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09). Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji MJWPU z 26 kwietnia 2012r., stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocena Sądu sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny zgodności postępowania MJWPU z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z dokumentacją konkursową: Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach RPO WM 2007-2013 stanowiącym załącznik do uchwały Nr 89/4/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 14 grudnia 2010r., Regulaminem konkursu nr RPOWM/4.3/2/2010 Działanie 4.3. "Ochrona powietrza, energetyka" – Schemat "Odnawialne źródła energii i kogeneracja", Szczegółowym Opisem Priorytetów RPOWM 2007-213 stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały Nr 2184/395/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 28 października 2010r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez oceniających na Karcie Oceny Merytorycznej (KOM) w zakresie spełnienia kryterium 9 "Innowacyjność technologiczna" w części C KOM, kryterium 3 "Stopień innowacyjności" podkryterium "Innowacyjność organizacyjna i zarządcza oraz kryterium 5 "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" w części A KOM. Całkowita ocena merytoryczna wniosku składa się z dwóch etapów: 1) oceny punktowej, w skład której wchodzi ocena strategiczna i merytoryczna, której integralnymi częściami są ocena horyzontalna i merytoryczna szczegółowa. 2) oceny wykonalności. Każdy wniosek na każdym etapie oceny merytorycznej oceniany jest przez minimum dwóch losowo wybranych ekspertów (§20 pkt 1 Regulaminu oceny merytorycznej). Przed rozpoczęciem oceny ekspert oświadcza, że posiada wiedzę z zakresu prawodawstwa krajowego i wspólnotowego umożliwiającą mu prawidłowe przeprowadzenie oceny zgodnie z Regulaminem (§ 21 pkt 1). Zgodnie z § 23 ocena strategiczna i ocena merytoryczna są ocenami punktowymi, stanowiącymi łączną liczbę punktów przyznanych przez eksperta w poszczególnych kryteriach w trakcie tej oceny. Końcową ocenę merytoryczną stanowi średnia arytmetyczna liczby punktów przyznanych podczas ocen merytorycznych dokonanych przez ekspertów biorących udział w ocenie. Końcową ocenę punktową wniosku stanowi suma punktów z końcowej oceny strategicznej i końcowej oceny merytorycznej. Oceny wniosków dokonuje się poprzez wypełnienie formularza KOM, złożonego z części A, dotyczącej oceny strategicznej, z części BC, dotyczącej oceny horyzontalnej i szczegółowej oceny merytorycznej oraz części D, dotyczącej oceny wykonalności (§ 24 pkt 1). Ekspert zobowiązany jest do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach. Na podstawie §26 Regulaminu oceny merytorycznej wniosek może zostać zakwalifikowany do dofinansowania, jeśli w wyniku końcowej oceny punktowej uzyska 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu oraz uzyska pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż ocena wniosku dokonana została przez dwóch oceniających w oparciu o KOM. Z przedłożonych Sądowi załączników do pisma MJWPU z [...] marca 2012r. wynika, iż oceniający nr 1 przyznał projektowi 60 punktów za kryteria merytoryczne, zaś oceniający nr 2 – 59 punktów. Średnia arytmetyczna za ogólne kryteria merytoryczne wyniosła zatem 59,50 punktów ze 105,00 punktów możliwych do uzyskania, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60%. A zatem słusznie MJWPU nie skierował wniosku do dofinansowania. Oceniający przeprowadzili opisowe oceny wniosku w zakresie poszczególnych kryteriów merytorycznych, tj. w odniesieniu do każdego z punktów KOM. Do każdego z kryteriów przypisano źródło informacji, przyznaną punktację oraz szczegółowe uzasadnienie. Odnośnie kryterium 9 "Innowacyjność technologiczna" merytorycznej oceny szczegółowej w części C KOM eksperci przyznali 0 punktów wskazując, iż źródłem informacji dla spełnienia tego kryterium jest oświadczenie wnioskodawcy i ocena jest dokonywana na podstawie tego oświadczenia. Natomiast jak wynika z wykazu załączników do wniosku o dofinansowanie Beneficjent takiego oświadczenia nie złożył. W rubryce "Oświadczenie o innowacyjności projektu" wskazano "nie dotyczy". Wobec tego ocenę ekspertów należało uznać za całkowicie zasadną. Brak było bowiem podstaw do przyznania punktów dla ww. kryterium. Podobnie należy ocenić zasadność punktacji przyznanej w zakresie kryterium 3. Podkreślić należy, że jeden z ekspertów uznał, że kryterium to w zakresie podkryterium "Innowacyjność organizacyjna i zarządcza" nie zostało spełnione, ponieważ nie wykazano jego spełnienia we wniosku o dofinansowanie. Drugi z ekspertów uznał podkryterium za spełnione, ale w zasadzie tylko z uwagi na możliwość jego zaistnienia ze względu na rozmach organizacyjny projektu. Tym samym z oceny tej wynika, że innowacyjność ta jest dopiero spodziewana – co dowodzi korzystności takiej oceny dla wnioskodawcy ale nie może doprowadzić do zanegowania oceny eksperta, który przyznał w tym zakresie 0 punktów. W ocenie Sądu przeprowadzona ocena jest wyczerpująca i zawiera logiczne wnioskowania. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że oceny ekspertów mogą się od siebie różnić, jest to poniekąd stan naturalny, a z pewnością dopuszczalny. Dla oceny prawidłowości przeprowadzonej oceny merytorycznej (wobec tego, że Sąd nie wchodzi w rolę kolejnego eksperta) znaczenie ma to, czy oceny te nie są oczywiście nieprawidłowe, bądź ze sobą sprzeczne, a co najmniej nie różnią się na tyle, by wzbudziło to wątpliwości, co do ich trafności. Uwagi te należy odnieść również do zarzutu w zakresie oceny kryterium 5 "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" i uznać ten zarzut za bezpodstawny. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że kryterium to w istocie było spełnione to różnica punktowa powstała z tego tytułu nie mogłaby doprowadzić do skierowania wniosku do dofinansowania. W przypadku przyznania przez eksperta nr 1 maksymalnej liczby punktów w zakresie kryterium 5, suma przyznanych przez niego punktów wyniosłaby 61. A zatem średnia arytmetyczna wyniosłaby 60,5 punktów (ekspert nr 2 przyznał 60 punktów) na 63 wymagane punkty, by skierować wniosek do dofinansowania. Zjawisko różnicy między ocenami ekspertów zostało przewidziane w regulacjach konkursowych. Zgodnie z § 26 pkt 2 Regulaminu w przypadku rozbieżności sięgających co najmniej 30% punktów pomiędzy ocenami dwóch ekspertów, przy czym ocena przynajmniej jednej z nich musi wynosić minimum 60% punktów możliwych do uzyskania, wniosek poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza trzeci oceniający, wskazany drogą losowania. Ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsce. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się błędów w działaniu MJWPU. Przygotowane przez tę jednostkę informacje są prawidłowe i zgodne z odpowiednimi regulacjami. Ocena Komisji Konkursowej, ustalenia ekspertów oraz Zespołu są dla Instytucji wiążące i nie jest ona uprawniona do samodzielnego oceniania projektowanych przez wnioskodawców czynności w aspekcie ich naukowego charakteru i ich kwalifikowania, lub nie, do danej kategorii badań (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 21 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 1025/10, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej). Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że w podsumowaniu punktacji na Kartach oceny merytorycznej Część B, C nieprawidłowo wpisano maksymalną liczbę punktów – 60 zamiast 70 oraz liczbę przyznanych punktów – 27 zamiast 32. Nie zmienia to jednak oceny dokonanej przez Sąd, ponieważ nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na to, że z wyliczeń arytmetycznych poszczególnych punktów wynika, że maksymalna liczba punktów to 70, a przyznana to 32, co sumując z Częścią A KOM daje odpowiednio – 105 i 60 (ekspert nr 1) oraz 59 (ekspert nr 2). Skoro zatem nie można było stwierdzić naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł skierować sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. zobligowany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.