V SA/Wa 1169/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na 2019 r. oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia ... maja 2020 r. o numerze ..., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz wysokości pomocy finansowej na rok 2019. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem nadanym w dniu ... listopada 2019 r. Spółka z o.o. E. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła o zatwierdzenie zmiany wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz wysokości pomocy finansowej na rok 2019. Decyzją z dnia ... stycznia 2020 r. o numerze ... Dyrektor M.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") odmówił zatwierdzenia wnioskowanych zmian na rok 2019. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2017-2019, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia ... stycznia 2017 r. Ostatnie zmiany programu operacyjnego zostały zatwierdzone decyzją Dyrektora Oddziału z dnia ...stycznia 2020 r. Spółka nie posiada jednak zatwierdzonego funduszu operacyjnego na rok 2019, bowiem decyzją z dnia ... grudnia 2018 r. o numerze ..., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na rok 2019, a także odmówił zatwierdzenia wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz zatwierdzenia wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2019. Decyzja ta nie została dotychczas usunięta z obrotu prawnego. Dyrektor Oddziału zauważył, że zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o organizacji rynków") odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego nie wstrzymuje jej wykonania. Wobec tego, nie mając zatwierdzonego funduszu na rok 2019, organ nie ma możliwości przeprowadzenia analizy w zakresie zgodności przedstawionych zmian z przepisami prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego, a tym samym nie ma możliwości wprowadzenia zmian do funduszu operacyjnego, który nie został zatwierdzony. Zaskarżoną decyzją z dnia ... maja 2020 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia ... stycznia 2020 r., w całości podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia ... maja 2020 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 34 ust. 2 w zw. z art. 54 lit. a) rozporządzenia nr 2017/891 poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe zatwierdzenie Skarżącej funduszu operacyjnego, zatwierdzenie kwoty pomocy finansowej oraz zatwierdzenie wydatków na rok bieżący 2019, ponieważ nie zatwierdzono Skarżącej funduszu operacyjnego na rok 2019 odrębną decyzją, pomimo że: (1) w/ w przepisy nie wyłączają możliwości zatwierdzenia funduszu operacyjnego jeżeli doszło do zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego na rok bieżący 2019; (2) w załączniku do decyzji z dnia ... stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu zmian programu operacyjnego zatwierdzono Skarżącej wysokość funduszu operacyjnego na rok 2019, a zatem Skarżąca posiada możliwość zmiany wysokości tego funduszu stosownie do zmian programu operacyjnego na rok bieżący 2019. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest zatwierdzenie zmiany wysokości funduszu operacyjnego w danym roku w sytuacji, gdy nie zatwierdzono wysokości funduszu operacyjnego na ten rok. W ocenie Sądu, negatywne stanowisko w tym przedmiocie, przyjęte przez działające w sprawie organy, które swój ostateczny wyraz znalazło w zaskarżonej decyzji, było prawidłowe. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891, Państwa członkowskie mogą zezwolić na zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych przez nie warunkach. Państwa członkowskie mogą zezwolić organizacjom producentów w trakcie roku m. in. na zwiększenie kwoty funduszu operacyjnego o maksymalnie 25 % kwoty początkowo zatwierdzonej i zmniejszenie jej o odsetek określony przez państwo członkowskie, pod warunkiem zachowania ogólnych celów programu operacyjnego (art. 34 ust. 2 lit. c). Jednocześnie, w myśl art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji rynków, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach zatwierdzenia organizacji producentów albo zrzeszeniu organizacji producentów: (a) programu operacyjnego albo jego zmiany; (b) corocznie: (-) wysokości funduszu operacyjnego oraz wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym albo ich zmiany, (–) wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej albo jej zmiany. Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje, odróżnić należy zmianę programu operacyjnego od zmiany kwoty (wysokości) funduszu operacyjnego. Krajowy ustawodawca – w przepisie art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o organizacji rynków – wyraźnie wskazał przy tym, że wysokość funduszu operacyjnego oraz wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym albo ich zmiany – wymaga "corocznego" zatwierdzenia decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wysokość funduszu operacyjnego na rok 2019 nie została zatwierdzona, bowiem decyzją z dnia ...grudnia 2018 r. o numerze ..., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na rok 2019, a także odmówił zatwierdzenia wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz zatwierdzenia wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2019. Decyzja z dnia ... grudnia 2018 r. została wprawdzie zaskarżona w trybie odwoławczym do Prezesa Agencji, jednakże – stosowanie do regulacji art. 9a ust. 7 ustawy o organizacji rynków – odwołanie od tej decyzji, nie wstrzymało jej wykonania. Nadmienić przy tym wypada, że Sądowi z urzędu wiadomo, że decyzja z dnia ... grudnia 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Agencji z dnia ... lutego 2020 r., na którą Spółka również złożyła skargę, rozpoznawaną w tym samym składzie i oddaloną wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 934/20. W konsekwencji zgodzić należy się z organami, że jeżeli wysokość funduszu operacyjnego na dany rok (2019 r.) nie została zatwierdzona coroczną decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji – czego wymaga przepis art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o organizacji rynków – to niemożliwym staje się dokonanie zmiany jego wysokości. Przeciwne stanowisko mogłoby doprowadzić do sytuacji wręcz kuriozalnej, że pomimo odmowy zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego w danym roku, możliwym stałoby się de facto zatwierdzenie zmiany jego wysokości początkowo niezatwierdzonej. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nadto okoliczność, że jak słusznie dostrzegają to organy, zmiany kwoty funduszu operacyjnego nie są dowolne, lecz przepis art. art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 wyraźnie ogranicza jej maksymalne zwiększenie – procentowo w stosunku do kwoty początkowo zatwierdzonej. Tym samym, aby kwota funduszu operacyjnego mogła być zmieniona w danym roku, to musi zostać początkowo zatwierdzona, co w realiach kontrolowanej sprawy nie nastąpiło w roku 2019. Tym samym nie można było podzielić stanowiska Skarżącej, że w sprawie naruszone zostało prawo materialne. Wskazana przez Spółkę decyzja z dnia ... stycznia 2020 r. nie była decyzją w przedmiocie corocznego zatwierdzenia kwoty (wysokości) funduszu operacyjnego, lecz decyzją w przedmiocie zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego na rok 2019, zatem jak to już wyżej wyjaśniono, decyzją podjętą w innej materii. Pomoc, o którą ubiegała się Spółka została ustanowiona w art. 32 - 38 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013. Przepisy te wskazują na powiązanie funduszu operacyjnego, programu operacyjnego, strategii krajowej i konieczność zapewnienia zgodności pomiędzy nimi. Przepis art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 stanowi wprost, że "Fundusz operacyjny wykorzystywany jest wyłącznie do finansowania programów operacyjnych i przez nie zatwierdzonych.". Z przepisu tego wynika, że prawodawca wymaga zbadania zgodności zawnioskowanego funduszu operacyjnego z zatwierdzonym programem operacyjnym. Fundusz operacyjny stanowi narzędzie do realizacji programu operacyjnego i z tej przyczyny musi być z nim kompatybilny. Zauważyć przy tym należy, że przepisy art. 34 ust. 1 - 2 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 regulują tylko wysokość pomocy, która określana jest już po realizacji programu operacyjnego za dany rok, a nie przed jego realizacją. Sama literalna treść art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 wskazuje na powiązanie funduszu operacyjnego i programu operacyjnego, gdyż wnioski o zatwierdzenie wysokości pomocy unijnej muszą być skorelowane z treścią zatwierdzonego programu operacyjnego, a nadto zakreślono taki sam termin na ich złożenie. Powiązanie funduszu operacyjnego i zatwierdzonego programu operacyjnego wynika także z art. 33 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2017/891, w którym przewidziano zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego i programu operacyjnego w tym samym terminie. Konkludując podnieść należy, że przepisy art. 33 ust. 2 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 2017/891, wskazują wprawdzie na istnienie zależności zatwierdzenia funduszu operacyjnego z treścią zatwierdzonego programu operacyjnego, niemniej jednak materie te nie mogą być traktowane jako tożsame. Innymi słowy rzecz ujmując, zatwierdzenie programu operacyjnego na dany rok nie oznacza jednoczesnego zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na ten rok. Jeszcze raz powtórzyć należy, że zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego oraz jego zmiany następuje corocznie – w drodze decyzji odrębnej od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia programu operacyjnego oraz jego zmiany. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, co doprowadziło do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.