V SA/Wa 1179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji R. Z. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... marca 2012 r. nr ... w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę; Na podstawie umowy z dnia ....04.2010 r. nr ... zawartej pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Ł., reprezentowanym przez Dyrektora Wojewódzkiegi Urzędu Pracy w Ł., a Fundacją Rozwoju Gminy Z. w Z. (dalej również: skarżącą) przyznano Fundacji dofinansowanie w wysokości ... zł na realizację, w okresie 01.03.2010 r. – 30.11.2011 r., projektu “..." realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013. Zgodnie z § 13 umowy Fundacja zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli na podstawie czynności kontrolnych zostanie stwierdzone, że dofinansowanie wykorzystane jest z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy dokonywaniu wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez zespół kontrolujący WUP w Ł. w dniach 19 — 20 lipca 201,1 r. w ramach kontroli planowej w trakcie realizacji projektu (Nr ...) stwierdzono m. in. niepoprawność formy zatrudnienia w projekcie specjalisty ds. obsługi szkoleń i doradztwa – B. B. Pracownika zaangażowano na podstawie umowy zlecenia na okres: ....02.2011 - ....10.2011 r. Jednocześnie jako specjalistę ds. obsługi szkoleń i doradztwa oddelegowano do realizowanego równocześnie przez Beneficjenta projektu "..." - na okres: 01.02.2011 r. - 31.05.2011 r. - w wymiarze ½ etatu. Zastrzeżenia kontrolujących zostały przedstawione w Informacji pokontrolnej (nr ... z dnia... sierpnia 2011 r.), która została podpisana przez Prezesa i Wiceprezesa Zarządu w dniu ... sierpnia 2011 r. W piśmie z dnia... sierpnia 2011 r. skarżąca przekazała wyjaśnienia dotyczące kwestii zatrudnienia w projekcie. Przedstawione stanowisko nie wpłynęło na zmianę ustaleń z kontroli. W związku z uznaniem za niekwalifikowalne wynagrodzenia za luty i marzec 2011 r. (rozliczonego we wniosku Beneficjenta o płatność za okres: 01.01 - 31.03.2011 r.), skarżąca wezwana została w zaleceniach pokontrolnych sformułowanych w piśmie nr ... z dnia ... września 2011 r., do zwrotu kwoty w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W dniu ... września 2011 r. do WUP w Ł. wpłynęło pismo Beneficjenta informujące o niewykonaniu zaleceń pokontrolnych i niedokonaniu zwrotu środków z uwagi na odmienne stanowisko w kwestii poprawności zatrudnienia pracownika w projekcie. Wobec powyższego pismem nr ... z dnia ... października 2011 r. skarżąca została ponownie wezwana do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne. W piśmie z dnia ... października 2011 r. skarżąca podtrzymała wcześniejsze stanowisko, informując iż swoich racji dochodzić będzie w ramach przysługujących możliwości prawnych. W nawiązaniu do zaleceń pokontrolnych, z uwagi na konieczność skorygowania kosztów pośrednich rozliczonych ryczałtem w związku ze stwierdzonym wydatkiem niekwalifikowalnym, pismem nr ... z dnia ... listopada 2011 r. skarżąca wezwana został dodatkowo do zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W odpowiedzi na pismo, skarżąca poinformowała o niedokonaniu zwrotu kosztów pośrednich, podtrzymując przedstawione wcześniej wyjaśnienia i stanowisko w sprawie. Wobec braku zwrotu przedmiotowych środków Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego w dniu ... stycznia 2012 r. wydał decyzję nr ... określającą Fundacji kwotę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przypadającą do zwrotu w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wykorzystanych przez skarżącą z naruszaniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu decyzji WUP w Ł. opisał stan faktyczny sprawy a dokonując analizy treści pisma, uwzględniając składane przez skarżącą zastrzeżenia po sformułowaniu zaleceń pokontrolnych wyjaśnił, iż zgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Rozdział 4 - Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, 4.5 Podrozdział 5 - Koszty związane z zatrudnianiem personelu, 4.5.2 Sekcja 2 - Stosunek cywilnoprawny, pkt 2), obowiązujących od 1 stycznia 2011 r., kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile jest to zgodne z przepisami krajowymi; zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony; zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej. W ocenie WUP w Ł. w niniejszym przypadku, w związku z zatrudnieniem pracownika na tym samym stanowisku na podstawie stosunku pracy w równolegle realizowanym projekcie, zaangażowanie do projektu "..." winno wynikać z powierzenia dodatkowych czynności w ramach umowy o pracę, i nie naruszyłoby to konstrukcji budżetu opracowanego we wniosku o dofinansowanie. Orzekając na skutek wniesionego w sprawie odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia ... marca 2012 r., nr ... NK: ... utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z podrozdz. 4.5.1 pkt 2 Wytycznych "umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta" co oznacza, że w sytuacji gdy dana osoba jest już powiązana z beneficjentem stosunkiem pracy, w ramach którego wykonuje zadania dotyczące projektu, to przydzielenie kolejnych zadań w ramach 'kolejnego projektu beneficjenta powinno nastąpić w ramach istniejącego już stosunku pracy. Wobec powyższego skarżąca, zdaniem organu, powinna była powierzyć wykonywanie zadań, o których mowa w umowie zlecenia nie w formie umowy cywilnoprawnej, lecz poprzez poszerzenie zakresu obowiązków wynikających z umowy o pracę. Tymczasem skarżąca w sytuacji, gdy istniał już stosunek pracy uwzględniający zadania dotyczące projektu PO KL, powierzyła kolejne zadania dotyczące przedmiotowego projektu na podstawie oddzielnej umowy cywilnoprawnej przez co naruszono wspomniane Wytyczne, a tym samym umowę o dofinansowanie projektu. W zakresie zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia konstrukcji budżetu projektu Minister Rozwoju Regionalnego podkreślił, iż we wniosku o dofinansowanie projektu wskazano jako formę zatrudnienia specjalisty ds. obsługi szkoleń i doradztwa umowę cywilnoprawną. Z treści wniosku nie wynika natomiast to, że umowa ta zostanie zawarta z pracownikiem skarżącej, co więcej - z pracownikiem zaangażowanym w ramach innego projektu skarżącej. Dodał również, że do oceny poprawności zawarcia umowy cywilnoprawnej właściwa jest wersja Wytycznych obowiązująca w dniu zawierania przedmiotowej umowy. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu, skarżąca w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ... kwietnia 2012 r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia ... stycznia 2012 r. zarzucając: - oparcie się organu na "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL", w sytuacji gdy zdaniem skarżącej "Wytyczne..." nie mają charakteru normatywnego i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji, zaś art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest niezgodny z Konstytucją (art. 87) w zakresie, w jakim dopuszcza określenie procedury przy realizacji projektów finansowanych z programu operacyjnego poza system źródeł powszechnie obowiązującego prawa; - niewłaściwe zastosowanie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, obowiązujących od 01 stycznia 2011 r., które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania (nowe Wytyczne zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2011 r. i od tej daty wydatki ponoszone we wszystkich projektach realizowanych w ramach PO KL muszą być z nimi zgodne, z tym zastrzeżeniem, iż nie dotyczy to wyłącznie takich kwestii, które mają wpływ na konstrukcję budżetu tj. katalog oraz wysokość ryczałtów kosztów pośrednich, katalog oraz limity kosztów zarządzania oraz katalog kosztów wykazywanych w ramach cross-financingu); - naruszenie art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2, ust 9 ustawy z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.' o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię, a także zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9; - niewłaściwą wykładnię użytego w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych pojęcia "procedur", które to pojęcie nie obejmuje swoim zakresem formę zatrudnienia personelu. Z ostrożności procesowej podniesiono także zarzut, iż nawet w przypadku, gdyby w niniejszej sprawie miały zastosowanie nowe Wytyczne (obowiązujące od 01.01.2011 r.), to organ niewłaściwie zastosował (w ogóle nie zastosował) postanowień Podrozdziału 4.5.2 Sekcja 2 - Stosunek cywilnoprawny pkt 2) nowych Wytycznych (wyjątek od postanowienia Podrozdziału 4.5 Sekcja 1 pkt 2/ nowych Wytycznych). Po szczegółowym ustosunkowaniu się do postawionych w skardze zarzutów skarżąca stwierdziła, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zawarciem zupełnie nowych umów, lecz de facto z następstwem prawnym po stronie specjalisty (co wynikło z przyczyn niezależnych od Fundacji) tj. wstąpieniem w dotychczasowe stosunki prawne (umowę o pracę, umowę zlecenia) w miejsce dotychczasowego specjalisty innej osoby (na czas absencji dotychczasowego specjalisty). Tym samym, zdaniem skarżącej, stanowi to kontynuację umów, które pierwotnie zostały zawarte pod rządem obowiązywania uprzednich Wytycznych. W efekcie świadczy o tym, iż specjalista w przypadku jednego z projektów mógł być zatrudniony w ramach umowy o pracę, zaś w ramach drugiego projektu w ramach umowy cywilnoprawnej. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, świadczy to także o tym, iż w omawianym zakresie zastosowanie mają uprzednio obowiązujące Wytyczne. Podsumowując skarżąca stwierdziła także, iż kwestionowana w sprawie umowa cywilnoprawna jest zgodna z prawem krajowym, jej zakres został sprecyzowany, istnieje możliwość efektywnej realizacji zadań, a nadto zleceniobiorca prowadzi ewidencje godzin pracy. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w przypadku skarżącej charakter zadań wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy, a nawet wręcz przeciwnie nakazywał powierzenie wykonania tych zadań w ramach obowiązującej umowy o pracę poprzez rozszerzenie zakresu obowiązków o nowy projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, iż skarżąca, zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie, zobowiązała się do stosowania aktualnych wytycznych przy wydatkowaniu przyznanych w ramach projektu środków. Upoważnienie dla Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania wytycznych wynika z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju , dalej:’’ u.z.p.p.r.’’. Wytyczne odgrywają szczególną rolę , gdyż mają zapewnić zgodność i jednolitość wdrażania programów operacyjnych z prawem UE. Można przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było nadanie im wiążącego charakteru wobec wszystkich podmiotów uczestniczących w poszczególnych etapach wdrażania oraz wykonywania programów operacyjnych. Startując w przedmiotowym konkursie, skarżąca zaakceptowała tym samym reguły obowiązujące przy wydatkowaniu środków pomocowych, w tym zawarte w Wytycznych. Tak więc nie można na tym tle stwierdzić, iż doszło do naruszenia , o którym mówi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. W niniejszej sprawie umowa zlecenia zawarta z p. Biskupską została zawarta w dniu ... lutego 2011r, a wówczas obowiązywała wersja Wytycznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2011r. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, zastosowano nową wersję Wytycznych. Zgodnie z nimi ( 3.4. Podrozdział 4 – Podstawowe zasady konstruowania budżetu projektu) koszty projektu są przedstawiane we wniosku o dofinansowanie w formie budżetu zadaniowego. Beneficjenta obowiązują limity wydatków wskazane w odniesieniu do każdego zadania w budżecie projektu w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, przy czym poniesione wydatki nie muszą być zgodne ze szczegółowym budżetem projektu przedkładanym na etapie wyboru projektu. Beneficjent jest rozliczany ze zrealizowanych zadań w ramach projektu, dlatego nie jest zasadny argument skarżącej, że ponieważ we wniosku miała wpisane zatrudnienie specjalisty na umowę zlecenia, to nie mogła go prawidłowo zatrudnić. Beneficjenta obowiązują tylko limity środków na zadanie jako całość, więc może dokonywać zmian. Nie mają także znaczenia przyczyny zmiany osobowej po stronie personelu, a za nietrafny należy uznać pogląd o konieczności zatrudnienia następnej osoby na umowę zlecenia, gdyż jest to następstwo prawne. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wstąpienia w czyjąś umowę o pracę, bądź w czyjeś zlecenie. Prawidłowe jest stanowisko organu, że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zatrudnionej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej w sytuacji, gdy jest ona równocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na umowie o pracę, gdy charakter zadań wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał ich realizacji w ramach umowy o pracę (obowiązującej) nie można uznać za wydatki kwalifikowane. Rodzaj czynności przewidzianych dla p. Biskupskiej, wynikający z obu umów- o pracę i zlecenia – był taki sam. Należało więc, w ramach umowy o pracę, powierzyć dodatkowe zadania temu pracownikowi poprzez poszerzenie zakresu obowiązków o kolejny projekt. To, że zawarto z pracownikiem umowę zlecenia, w tych okolicznościach spowodowało naruszenie Wytycznych (4.5.1 Sekcja 1- Stosunek pracy pkt 2 oraz 4.5.2. Sekcja 2 – Stosunek cywilnoprawny pkt 2). Należy mieć na względzie, iż zgodnie z przepisem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. 157 poz. 1240 z 2009r.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta w raz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Art. 184 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi prze ich wykorzystaniu , zaś ust.2 określa, że przy wydatkowaniu środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Reasumując, naruszenie Wytycznych odnośnie zatrudnienia personelu w projekcie oznacza niekwalifikowaność wydatków poniesionych na ten cel, a więc należy stwierdzić, że wydatki te zostały dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.