V SA/Wa 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Minister Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikającej z mandatu karnego kredytowanego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2015 r. wniesionej przez S.A. (dalej: Wnioskodawca, Strona lub Skarżący) jest decyzja Ministra Finansów z [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą umorzenia w całości należności wynikającej z grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...] z [...] października 2014 r. w wysokości 220 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: S.A. poprzez przyjęcie mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...] z [...] października 2014 r. został zobowiązany do zapłaty nałożonej niego grzywny wymierzonej za wykroczenie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2016 r., poz. 1713 ze zm.), t.j. za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 98 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.) mandat stał się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru. Wysokość wymierzonej grzywny wskazano na mandacie w następujący sposób: cyframi: "220 zł", słownie: "dwieście złotych". Wnioskiem z [...] lutego 2015 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o umorzenie nałożonej grzywny ze względu na trudną sytuację majątkową. Wskazał, że ma [...] lata, przeszedł [...] operacji onkologicznych i cały czas jest pacjentem Centrum Onkologii w W. Cierpi także na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze, jest inwalidą I grupy z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności (przedstawił kopię legitymacji osoby niepełnosprawnej i dokumentację medyczną). Także jego [...]- letnia żona, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i która potrzebuje całodobowej opieki, jest inwalidą I grupy: po silnym udarze mózgu, operacji serca, z cukrzycą, nadciśnieniem tętniczym i postępującym gośćcem. Cały dochód gospodarstwa Skarżącego stanowi emerytura kolejowa w wysokości 1515 zł oraz 153 zł zasiłku opiekuńczego żony. Miesięcznie Skarżący i jego żona wydają 400 zł na leki (przy czym nie wykupują wszystkich przypisanych), odkładają 400 zł na opał, płacą ponad 100 zł za prąd. W 2013 r. wybuch kuchenki gazowej zniszczył kuchnię, zaś wylew B. doprowadził do awarii centralnego ogrzewania. Do dzisiaj spłacają dług związany z remontem. Żona cierpi dodatkowo na depresję po śmierci syna. W toku postępowania Skarżący przedstawił faktury za lekarstwa na kwotę 181,89 zł i 346,54 zł, rachunek za prąd na kwotę 212,22 zł. Wyjaśnił, że posiada pół budynku mieszkalnego (oficyna) o powierzchni [...] m2, komórkę [...] m2 na placu o powierzchni [...] m2 i zalewaną przez B. łąkę o powierzchni [...] m2 – wszystko w M. Posiada także Fiata Uno – rok produkcji 1998. Innego majątku i dochodów nie ma. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. w dniu[...] lutego 2015 r. wyegzekwował kwotę wskazaną w przekazanym mu tytule wykonawczym. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił umorzenia w całości płatności grzywny. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 64 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej u.f.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 98, poz.267 ze zm. - dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w sprawie nie zachodzi ważny interes dłużnika uzasadniający umorzenie grzywny, a sytuacja finansowa i zdrowotna Skarżącego nie stanowi o wyjątkowości jego położenia. Podkreślił, że egzekucja grzywny okazała się skuteczna. Skarżący odwołała się od tej decyzji. W toku postępowania odwoławczego przedstawił aktualną dokumentację leczenia onkologicznego. Na wezwanie organu wyjaśnił, że miesięcznie ponosi opłaty za: wodę i ścieki - 100 zł, energię elektryczną – 223 zł, gaz – 40 zł, wywóz nieczystości – 12 zł, telefon – 25 zł, leki – ok. 500 zł (przy czym nie wykupuje wszystkich przypisanych), paliwo – 100 zł. Miesięcznie spłaca także – 100 zł pożyczki od znajomego. Rocznie płaci podatek od nieruchomości: za budynek i komórkę - 175,50 zł, za łąkę - 172 zł. Co miesiąc odkłada 400 zł na opał. Dołączył dowód opłacenia czterech rachunków za prąd, informacje o wysokości wypłacanej emerytury (1545,41 zł miesięcznie), aktualną dokumentację medyczną. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] listopada 2015 r. r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał ustalony w sprawie stan faktyczny. Zestawił dochody i wydatki Skarżącego (pomijając jednak zupełnie comiesięczną kwotę 400 zł odkładaną na opał). Organ wskazał następnie, że z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. W ocenie Ministra Finansów podpierającego się licznymi judykatami, w sprawie nie występuje przesłanka ważnego interesu publicznego przemawiająca za umorzeniem grzywny. Minister podkreślił karnoprawny charakter dochodzonej należności oraz to, że kara powinna wiązać się z określoną dolegliwością. Uznał też, że Skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Uzyskiwany niewielki dochód jest wystarczający do wykazanych koniecznych wydatków. Wskazał, że Wnioskodawca zaspokaja nie tylko podstawowe potrzeby, ale wydaje także 100 zł miesięcznie na paliwo. Dochody pozwalają także na pokrycie kosztów leczenia. Podkreślił, że w sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że egzekucja okaże się bezskuteczna, skoro Skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne. Pismem z [...] grudnia 2015 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na wskazaną decyzję Ministra Finansów. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając sprawę Minister w ocenie sytuacji finansowej Skarżącego pominął odkładaną comiesięcznie kwotę 400 zł przeznaczoną na opał. Przedstawił ponownie sytuację zdrowotną swoją i żony. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. ustanowiony Skarżącemu pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w realiach sprawy Minister wykazał się nadmierną troską o interes publiczny i fiskalny państwa oraz cele wymierzonej kary, nie zauważając przy tym ważnego interesu dłużnika. Powołał się m. in. na stanowisko NSA wrażone w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12 zgodnie z którym: o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik – wskutek uiszczenia należności – miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika. Do pisma dołączył dokumenty wskazujące aktualne wydatki Skarżącego na lekarstwa, wodę prąd, aktualną dokumentacje lekarską (rozpoznane nowotwory złośliwe), informacje o nowej wysokość emerytury Skarżącego (aktualnie 1549,40 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Rozstrzyga na podstawie akt sprawy, na podstawie całości przedstawionego materiału. Biorąc pod uwagę wskazane uwarunkowania wypada stwierdzić, że kontrolowana decyzja Ministra Finansów wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób skutkujący koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem Skarżącego z [...] lutego 2015 r. o umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym seria [...] numer [...] z [...] października 2014 r. Wobec tak sformułowanego żądania Skarżącego, zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Są nimi następujące sytuacje: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 3. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 5. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Z art. 64 ust. 1 i art. 55 i 56 u.p.f. wynika, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter decyzji uznaniowych. W świetle art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. To zaś oznacza, że orzekając o umorzeniu należności, organ za podstawę rozstrzygnięcia może mieć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13 i powołane w nim orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i w sprawie II GSK 335/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 opubl. OSNCP 1994/9/181, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. II GSK 1341/14 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym dodać jedynie należy, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego", to pojęcia nieostre. Z tego rodzaju niedookreślonego (nieostrego) pojęcia nie wynika swoboda wykładni prawa, lecz obowiązek precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz kompetencja posługiwania się w jego stosowaniu zasadami prawa, a także ocenami pozaprawnymi, albowiem proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. II SA/Lu 582/96). Nie budzi przy tym wątpliwości, że musi być on determinowany realiami stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że nie ma podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. III SA 830/00; czy WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2273/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Na koniec rozważań o charakterze ogólnym należy wskazać, że w orzecznictwie zanegowany został także pogląd Ministra Finansów wykluczający co do zasady możliwość umarzania należności o charakterze karnym ( por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn.. II GSK 1632/12 , z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 335/13, z dnia 4 września 2014 r. sygn.. II GSK 1076/13 , z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1092/14 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego. W realiach sprawy nie ma decydującego znaczenia, że w toku zainicjowanego przez Skarżącego postępowania w przedmiocie umorzenia grzywny została ona wyegzekwowana. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania. Po wtóre w kontrolowanej decyzji Minister Finansów badając przesłankę ważnego interesu dłużnika nie odniósł się do całości wynikających z akt sprawy okoliczności. Tymczasem w skierowanej do Sądu skardze Strona zasadnie podniosła, że poczynione w decyzji ustalenie comiesięcznych niezbędnych wydatków Skarżącego nie odnosi się w ogóle do jej konsekwentnych twierdzeń na temat tego, że co miesiąc odkłada 400 zł z przeznaczeniem na opał (co oczywiste w okresie grzewczym). Twierdzenia te nie zostały przy tym przez Ministra w żaden sposób zdyskredytowane. Niezależnie od tego przy ustaleniu niezbędnych wydatków Skarżącego kwoty te zostały całkowicie pominięte, co nie mogło nie mieć wpływu na prawidłowość ustaleń co do tego, czy za umorzeniem grzywny nie przemawia ważny interes dłużnika. W przeciwieństwie do Ministra Sąd uznaje także za niezbędne wydatki kwotę 100 zł przeznaczaną comiesięcznie– jak wynika z akt sprawy - na podróże z M. do B. na grób syna. Wreszcie Minister nie odniósł się do tego, że z akt sprawy wynika, że Skarżący i jego żona nie wykupują wszystkich potrzebnych im leków. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna dla strony, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania. W ramach uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że może - w przypadku stwierdzenia przesłanki - uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w myśl art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi te – jak wskazano wyżej - nie zostały w sprawie spełnione. Rozpoznając ponownie sprawę Minister pamiętać też powinien o stanowisku NSA wrażonym w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12, zgodnie z którym: o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych do przypadków, w których dłużnik – wskutek uiszczenia należności – miałby pozostawać bez środków do życia i korzystać ze środków pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika. W tym kontekście nie można zapominać, że Skarżący obecnie ma [...] lata, cierpi na liczne schorzenia (w tym nowotwór złośliwy), prowadzi skromne gospodarstwo domowe ze schorowaną żoną w podobnym wieku, nie posiada realnych perspektyw zwiększenia dochodów. Przy ocenie funkcji penalnych wymierzonej kary w kontekście interesu publicznego, który ma się sprzeciwiać umorzeniu grzywny, pamiętać również należy, że wymierzona została za spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które to wykroczenia popełniane są zazwyczaj nieumyślnie. Przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. wspomnianych art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyrażone w uzasadnieniu oceny Sądu. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku