V SA/Wa 1182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] S. W. z P. – S. P. Z.O. Z. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Szpital W. z Przychodnią - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w W. (dalej: skarżący), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzje Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] wydane w sprawie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z dnia: [...] marca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od [...] 2010 r. do [...] 2011 r. Od powyższych decyzji skarżący złożył odwołania, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołań wskazano, że zaskarżone decyzje naruszają interes prawny szpitala, ponieważ na ich podstwie organ pozbawił szpital dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie uwzględniono zasadnych argumentów skarżącego przemawiających za dalszą wypłatą dofinansowania. Skarżący wskazał na wykładnię systemową i celowościową art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, która przemawia za tym, aby nie wyłączać prawa dofinansowania do części wynagrodzeń sfinansowanych ze środków uzyskanych przez pracodawcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub ze środków przekazanych przez NFZ w ramach odpłatności za świadczone przez przychodnię usługi. W ocenie skarżącego środki otrzymywane przez SP ZOZ-y na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mogą być uznane za środki publiczne, ale nie jest dopuszczalne automatyczne zastosowanie art. 26b ust. 7 z dnia 27 sierpnia 1997 r. rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i pozbawienie pracodawcy uprawnienia do uzyskania dofinansowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2012r. poinformował skarżącego o połączeniu odwołań do wspólnego rozpatrzenia, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], utrzymał w mocy wszystkie dziewięć decyzji Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Minister wskazał, że zgodnie z art. 26b ust. 7 rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Szpital W. z Przychodnią - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzających ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarzonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z późn.zm.) przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych szpitala są w całości finansowane ze środków publicznych, - art. 5 i art. 9 ustawy o finansach publicznychpoprzez przyjęcie, że wszystkie przychody uzyskiwane przez skarżący szpital stanowią środki publiczne i tym samym wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych finansowane są z tych środków, oraz naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegającą na zmianie dotychczasowego swojego stanowiska w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, nie naruszyły również przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników 107 Szpital Wojskowy z Przychodnią - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Wałczu. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową czy systemową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu, między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. , sygn. akt II SA/Bk 31/10, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić w tym miejscu, że Sąd rozstrzygając sprawę przychylił się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (np. patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25, LEX 39211). W rozpatrywanej sprawie tak też się stało, organ odwoławczy poinformował skarżącego o połączeniu odwołań od kilku decyzji w jedno postępowanie odwoławcze, z uwagi na tożsamość spraw tj. wystąpienie tej samej podstawy faktycznej oraz prawnej i wydał jedną decyzję, będącą przedmiotem skargi. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.