V SA/Wa 1182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Powiat [...] (dalej także: "Strona", "Wnioskodawca", "Powiat" "Skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" w ramach konkursu nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 dla Osi priorytetowej VII Rozwój regionalnego systemu transportowego, w ramach Działania 7.1 Infrastruktura drogowa, Typ projektu: Budowa i przebudowa dróg powiatowych i gminnych w ramach planów inwestycyjnych dla subregionów objętych OSI problemowymi, spełniających warunki zapisane w UP. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Projektów Unijnych (dalej: "MJWPU", "organ") poinformowała Stronę, że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Jak wskazał organ, projekt uzyskał negatywną ocenę w kryteriach merytorycznych szczegółowych z wynikiem [...] punktów z [...] punktów możliwych do zdobycia w ramach przedmiotowego działania i typu projektu. W odniesieniu do kryteriów dostępu organ w karcie oceny merytorycznej zauważył, że kryteria: nr 1 "Projekt główny" oraz nr 4 "Kontynuacja ciągu drogowego" całkowicie nie zostały spełnione, a kryterium nr 2 "Powiązanie z ważnymi elementami układu komunikacyjnego w województwie" zostało spełnione częściowo. Strona wniosła protest pismem z dnia [...] maja 2017 r. W odniesieniu do kryterium nr 2 podniosła, że w uzupełnieniu z dnia [...].01.2017 dostarczyła mapkę poglądową, która wykazuje bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr ... Oceniający analizował połączenie drogi z drogą krajową nr ... Na dołączonej mapce Wnioskodawca wskazywał na bezpośrednie połączenie modernizowanej drogi z siecią TENT - droga krajowa nr ... W ramach projektu przebudowana zostanie droga powiatowa nr [...] W na odcinku należącym do powiatu [...]. Powiat [...] w tym samym konkursie składał projekt o dofinansowanie na dalszą część modernizowanej drogi powiatowej w zakresie leżącym na terenie jego powiatu. Zdaniem Powiatu, inwestycja ta stanowi część całego przedsięwzięcia związanego z modernizacją drogi powiatowej nr ... W związku z tym, że droga leży na terenie dwóch różnych powiatów, zdecydowano się złożyć dwa wnioski. Całkowita idea projektu obejmuje szerszy zakres uwzględniany w dokumentacjach, a poprawa odcinka drogi leżącego na terenie powiatu [...], spełnia założenia bezpośredniego połączenia z siecią TEN-T - drogą krajową nr .., gdyż jej modernizacja przyczyni się na polepszenie warunków dojazdu i dostęp do sieci. Zdaniem Wnioskodawcy za omawiane kryterium merytoryczne powinien był uzyskać dodatkowe 15 punktów za bezpośrednie połączenie modernizowanej drogi powiatowej [...] z siecią TENT-T. W odniesieniu do kryterium nr 4 Strona wyjaśniła, że na etapie oceny merytorycznej nie została poproszona o doprecyzowanie oraz przedstawienie informacji i dokumentacji potwierdzającej zapisy zawarte w Studium Wykonalności, dotyczące kontynuacji ciągu drogowego zrealizowanego w kolejnych latach. Strona została jedynie wezwana do udokumentowania poprawy połączenia z siecią drogową TEN-T. Zdaniem Powiatu, zgodnie z Regulaminem i możliwością wskazania wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej, które nie prowadzą do istotnych modyfikacji, Oceniający powinien poprosić w piśmie o wyjaśnienie również dla niego wątpliwej kwestii związanej z tym kryterium, gdyż jego opis w dokumentacji konkursowej nie wskazywał na rodzaj informacji jakie trzeba zawrzeć, które w perspektywie Eksperta byłyby wystarczające. W dokumentacji aplikacyjnej, przedstawiono: "Realizacja inwestycji stanowi kontynuację ciągu drogowego. Przedmiotowa rozbudowa drogi będzie przedłużeniem ciągu drogowego. Przedmiotowa droga powiatowa [...], została w ostatnich latach wyremontowana na odcinku od strony miejscowości [...], leżącym na terenie powiatu [...]". W związku z powyższym stwierdzenie Eksperta, że po ponownej analizie zaktualizowanych dokumentów podtrzymuje ocenę, powinno zostać poprzedzone wcześniejsza możliwością doprecyzowania zapisów, bądź złożenia dodatkowych dokumentów pozwalającym na rozwiązanie wątpliwości oceniającego względem tego kryterium. W piśmie uzupełniającym skierowanym do Wnioskodawcy na etapie oceny merytorycznej nie odniesiono się uchybień w zakresie tego kryterium i Wnioskodawca nie otrzymał możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ponadto, zapisy wskazane w Studium Wykonalności - które stanowi część Wniosku o Dofinansowanie (załącznik nr 1), dotyczące spełnienia przedmiotowego kryterium są również potwierdzane w sekcji G. Oświadczenie we Wniosku, gdzie Wnioskodawca zobowiązuje się udzielać prawdziwych informacji. Przedsięwzięcie stanowi kontynuację inwestycji realizowanych w 2008 r. i w 2011 r. Projekt realizowany w 2008 r. dotyczył przebudowy drogi powiatowej nr [...] na długości 1,000 km, zaś projekt z roku 2011 obejmował przebudowę ww. drogi na długości 3,900 km. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. MJWPU nie uwzględniła złożonego protestu. W uzasadnieniu dotyczącym kryterium nr 2 organ zaznaczył, że zgodnie z Opisem kryterium w ramach oceny przedmiotowego (...) ocenie podlegać będzie poprawa bezpośredniego połączenia z infrastrukturą drogową lub kolejową sieci TEN-T. Ponadto premiowana będzie poprawa połączeń z portami lotniczymi, terminalami towarowymi lub platformami logistycznymi, istniejącymi lub nowymi terenami inwestycyjnymi (...). Jak wskazała MJWPU, w ramach oceny przedmiotowego kryterium I Oceniający stwierdził: Planowana do rozbudowy i przebudowy droga powiatowa na odcinku wskazanym [...] stanowi dojazd do terenów gospodarczych i inwestycyjnych powiatu: zakładów [...] S.A. oraz [...]. Droga ta nie łączy się bezpośrednio z siecią TEN-T. Punktacja nadana jest za element Poprawa połączenia z istniejącymi lub nowymi terenami inwestycyjnymi -15 pkt. Wnioskodawco w uzupełnieniu z dnia 24.01.2017 dostarczył mapkę poglądową, z której wykazuje bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr ... Wg mojej oceny droga wnioskowana nie łączy się bezpośrednio z siecią TEN-T. Połączenie drogą krajową z siecią TEN-T nie spełnia wymogów kryterium. Oceniający II stwierdził cyt.: Wnioskodawca wykazał, że droga powiatowa na odcinku .. pełni funkcję dojazdu do terenów przemysłowych [...] S.A. oraz do terenów inwestycyjnych ... Projekt spełnia subkryterium dot. poprawy połączenia z istniejącymi lub nowymi terenami inwestycyjnymi - za co przyznaję 15 pkt. Ten odcinek drogi ta nie posiada bezpośredniego połączenia z siecią TEN-T. Połączenie z drogą krajową nr [...] nie jest tożsame z powiązaniem z siecią TEN-T. Nie uwiarygodniono faktu spełnienia przez projekt wymogów pozostałych subkryteriów. W ocenie organu nie można przychylić się do stanowiska Powiatu, zgodnie z którym projektowi należy przyznać punkty za poprawę połączenia z węzłem drogowym na sieci TEN-T. Zgodnie z opisem kryterium ocenie podlegać będzie poprawa bezpośredniego połączenia z infrastrukturą drogową lub kolejową sieci TEN-T. Odcinek drogi [...], objęty projektem Wnioskodawcy, nie łączy się bezpośrednio z drogą krajową nr [...], będącą drogą sieci TEN-T. Potwierdza to jednoznacznie także mapka poglądowa, dostarczona przez Wnioskodawcę w uzupełnieniu wniosku dnia [...].01.2017 r. (poniżej), do której odwołuje się Protestujący. Przebudowywany/rozbudowywany przez Wnioskodawcę odcinek drogi znajduje się jedynie w ciągu drogi powiatowej nr [...], która łączy się co prawda z drogą krajową nr [...] (droga sieci TEN-T), jednak nie poprzez odcinek objęty projektem Wnioskodawcy. Projekt nie spełnia warunku bezpośredniego połączenia, stawianego przez Opis kryterium. Zgodnie z tym, co stwierdzili obaj Oceniający, odcinek objęty inwestycją Wnioskodawcy łączy się bezpośrednio z drogą krajową nr [...], która nie należy do sieci dróg TEN-T. Zdaniem organu, uzupełnienie, do którego został wezwany Wnioskodawca pismem z dnia [...].01.2017 r. nie dotyczyło przedmiotowego kryterium, lecz kryterium dostępu nr 1 Zgodność z zapisami UP w zakresie warunków dla dróg lokalnych, którego weryfikacja dokonywana jest na innym etapie oceny merytorycznej (ocena wstępna). W odniesieniu do kryterium nr 4 Zgodnie z Opisem kryterium w ramach oceny przedmiotowego kryterium weryfikacji podlega: (...) czy realizacja projektu stanowi bezpośrednie przedłużenie ciągu drogowego (inwestycji na drodze tej samej kategorii i o tym samym numerze lub inwestycji na innej drodze bezpośrednio przylegającej do realizowanego odcinka) zrealizowanego w ostatnich latach (od 1 stycznia 2007 r.) lub znajdującego się w trakcie realizacji. (Za projekt w trakcie realizacji uważa się min. posiadanie prawomocnego pozwolenia na budowę.) Jak wskazała MJWPU, w ramach oceny przedmiotowego kryterium I Oceniający stwierdził cyt.: Po ponownej analizie dokumentów zaktualizowanych podtrzymuję swoją ocenę. Wnioskodawca nie podaje w dokumentacji, aby projekt był kontynuacją ciągu drogowego zrealizowanego w ostatnich latach. Wnioskodawca we wniosku na str. 6 pisze, że przedmiotowa droga powiatowa [...] została w ostatnich latach wyremontowana na odcinku od strony miejscowości [...] leżącym na terenie powiatu [...]. Stwierdzenie powyższe jest zbyt ogólne, aby stanowiło dokumentu stwierdzającego jednoznacznie realizację tego przedsięwzięcia. W innych dokumentach nie ma mowy otej inwestycji. Ocena kryterium 0 pkt. Organ podał, że II Oceniający stwierdził: Wnioskodawca oświadczył, że droga powiatowa [...], została w ostatnich latach wyremontowana na odcinku od strony miejscowości [...], leżącym na terenie powiatu [...]. Te fakty nie zostały uwiarygodnione szczegółowymi danymi dot. tej inwestycji, dlatego nie można potwierdzić, że oceniany projekt stanowi bezpośrednie przedłużenie ciągu drogowego (inwestycji na drodze tej samej kategorii i o tym samym numerze lub inwestycji na innej drodze bezpośrednio przylegającej do realizowanego odcinka) zrealizowanego w ostatnich latach. Ocena w ramach kryterium 0 pkt. Zdaniem MJWPU, Wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej nie podał żadnych informacji potwierdzających stanowisko, że inwestycja będąca przedmiotem projektu stanowi szerszy zakres prac związanych z modernizacją całego odcinka drogi powiatowej [...]. Szczegółowe informacje w tym zakresie pojawiają się dopiero w proteście i nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Skrótowa informacja zawarta przez Wnioskodawcę na str. 6 wniosku (w brzmieniu cyt.: Przedmiotowa droga powiatowa [...], została w ostatnich latach wyremontowana na odcinku od strony miejscowości [...], leżącym na terenie powiatu [...]), zgodnie z opinią Oceniających, nie pozwala na przyznanie punktów w ramach przedmiotowego kryterium. Na powyższą ocenę projektu Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. W skardze podniesiono, że droga powiatowa nr [...] łączy się bezpośrednio z drogą krajową nr [...]. Stanowi ona jedną niepodzielną drogę zarządzaną przez powiat [...] i powiat ... Zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, że droga ta łączy się bezpośrednio z siecią TEN-T, a z omawianego stanowiska MJWPU wynikać może, że remont każdego odcinka tej drogi, który nie łączyłby się bezpośrednio z drogą krajową nr [...] wykluczy podmiot ubiegający się o dofinasowanie do remontu czy budowy. Zdaniem Skarżącej, droga powiatowa nr [...] przebiega przez teren powiatu [...] i powiatu [...] i łączy się bezpośrednio z siecią TEN-T (drogą GP [...]) oraz z drogą krajową nr [...]. Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej nr [...] jako jedno zadanie objęte dofinansowaniem miało być realizowane na terenie powiatu [...] i [...]. W ramach przedsięwzięcia na terenie powiatu [...] przewidywana była rozbudowa i przebudowa odcinka drogi o długości [...] km oraz przebudowa dwóch mostów w miejscowości [...] i [...] w celu dostosowania ich parametrów technicznych i eksploatacyjnych do aktualnych wymagań. Powiat podniósł, że przebudowa drogi tylko na terenie powiatu [...] długości 2,278 km w żaden sposób nie spełnia celów jakie zakładane były przy aplikowaniu o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 (RPO WM 2014-2020), a więc: 1. poprawy dostępności komunikacyjnej do terenów gospodarczych i inwestycyjnych lokalnej społeczności z miejscowości [...] i miejscowości. [...] które są jednymi z głównych ośrodków wzrostu gospodarczego na terenie planowanego obszaru funkcjonalnego (jedynie w niewielkim stopniu), 2. zwiększenia nośności i przepustowości drogi, a tym samym usprawnienia komunikacji. Usprawnienie komunikacji nastąpiłoby, gdyby realizacją objęty był cały ciąg drogowy drogi powiatowej nr [...]: 1. łączącej miejscowości [...] na terenie powiatu [...] z miejscowością [...] siedzibą Gminy [...] 2. łączącej ważne drogi krajowe nr [...] z nr ... Realizacja inwestycji na terenie powiatu [...], tj. drogi powiatowej nr [...] na długości 2,278 km bez jednoczesnej rozbudowy drogi powiatowej nr [...] na długości 7,564 km poprawiającej jej parametry techniczne i użytkowe na terenie powiatu [...] w ciągu której zlokalizowane są dwa obiekty mostowe wymagające również przebudowy zdaniem Skarżącego nie przyniesie zamierzonych efektów w postaci chociażby płynności i szeroko rozumianego bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę MJWPU podtrzymała dokonaną przez siebie ocenę wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art.64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146, z późn. zm.); dalej: "u.z.r.p." Sąd uznał, co stanowi wzorzec kontroli sądowej, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, stanowią nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Po kontroli legalności oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalności jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej Sąd stwierdza, że odpowiadają one prawu. Zdaniem Skarżącej, droga powiatowa nr [...] łączy się bezpośrednio z drogą krajową nr [...] i bezpośrednio z siecią TEN-T (Transeuropejska Sieć Transportowa). Z kolei MJWPU stanęła na stanowisku przeciwnym, które Sąd w składzie orzekającym podziela. Jak wynika z opisu Kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2 Powiązanie z ważnymi elementami układu komunikacyjnego w województwie, "Zgodnie z RPO WM 2014-2020 w ramach kryterium ocenie podlegać będzie poprawa bezpośredniego połączenia z infrastrukturą drogową lub kolejową sieci TEN-T. Ponadto premiowana będzie poprawa połączeń z portami lotniczymi, terminalami towarowymi lub platformami logistycznymi, istniejącymi lub nowymi terenami inwestycyjnymi". Sąd zauważa, że w opisie przedmiotowego kryterium jednoznacznie wskazano, że ocenie będzie podlegać "poprawa bezpośredniego połączenia", a nie "poprawa połączenia". Jak wynika z wniosku o dofinansowanie, celem rozbudowy i przebudowy fragmentu drogi powiatowej nr [...] zgłoszonej w ramach przedmiotowego projektu była poprawa dostępności do terenów gospodarczych i inwestycyjnych. Na okoliczność powyższą wskazali również oceniający projekt, podkreślając poprawę dojazdu do terenów gospodarczych i inwestycyjnych powiatu, czyli zakładów [...] S.A. oraz ... W odniesieniu do bezpośredniości połączenia Sąd wskazuje, że z materiału dowodowego wynika, iż odcinek zgłoszony przez Powiat do rozbudowy w żadnej jego części nie łączy się ani nie przecina należącej do TEN-T drogi krajowej nr [...] (plan sytuacyjny – Droga powiatowa nr [...], k. 442, segregator złożony do Sądu przez Skarżącego), a tylko takie połączenie w ocenie Sądu należałoby uznać za bezpośrednie. Co więcej, jak wskazuje Skarżący, remont odcinka drogi nr [...]rzeczywiście bezpośrednio łączący się z droga krajową nr [...] stanowi przedmiot wniosku złożonego przez inny powiat, a zatem trudno uznać, aby kryterium bezpośredniości zostało spełnione przez powiat sąsiedni - czyli Skarżącego, w którego dyspozycji tenże odcinek drogi się nie znajduje. Droga krajowa nr [...], z którą łączy się przedmiotowy odcinek nie należy natomiast do sieci TEN-T, co jest w sprawie bezsporne. Słusznie zatem w ocenie Sądu MJWPU uznała, że Skarżący nie spełnił przedmiotowego kryterium. W odniesieniu do oceny Kryterium merytorycznego szczegółowego nr 4 "Kontynuacja ciągu drogowego" Sąd wskazuje, że w opisie tego kryterium zapisano: "W ramach kryterium ocenie podlegać będzie czy realizacja projektu stanowi bezpośrednie przedłużenie ciągu drogowego (inwestycji na drodze tej samej kategorii i o tym samym numerze lub inwestycji na innej drodze bezpośrednio przylegającej do realizowanego odcinka) zrealizowanego w ostatnich latach (od 1 stycznia 2007 r.) lub znajdującego się w trakcie realizacji". Trafnie zauważyła MJWPU, że Skarżący nie podał żadnych informacji potwierdzających, że inwestycja będąca przedmiotem projektu stanowi szerszy zakres prac związanych z modernizacją całego odcinka drogi powiatowej [...] Sąd podziela także pogląd organu oraz stanowiska wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którymi Wnioskodawca jest obowiązany za staranne przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej i to on odpowiada za treść wniosku (wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 197/17, wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3106/16). Jak słusznie zauważyła MJWPU, okoliczność, że szczegółowe informacje w powyższym zakresie pojawiły się dopiero w proteście, obciąża zatem Powiat. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł jak w sentencji wyroku.