V SA/Wa 1188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Asesor WSA - Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Przedmiotem skargi J.L. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR na wstępie opisał przebieg sprawy. Wskazał, że Pan J. L. w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006". W wyniku przeprowadzonej weryfikacji kompletności i poprawności formalnej wniosku stwierdzono, że wniosek ten wymaga uzupełnienia/poprawienia. W związku z tym w dniu 13 sierpnia 2008 r. wystosowano do strony postępowania pismo z prośbą o dokonanie uzupełnień/wyjaśnień. Jednocześnie w toku rozpatrywania przedmiotowego wniosku nastąpiło wyczerpanie puli środków finansowych, przyporządkowanej dla województwa [...]. Wskazano też, że w [...] OR ostatecznie finansowane były wniosku, których kompletność stwierdzono na dzień 2 lipca 2007 r. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w dniu [...] listopada 2007 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Następnie Prezes ARiMR podał, iż od powyższej decyzji Pan J.L. złożył odwołanie. Prezes ARiMR argumentując swoją decyzję wyjaśnił, iż zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" wnioski złożone w terminie zostały poddane losowaniu, które ustaliło kolejność ich weryfikacji w poszczególnych OR ARiMR. Wskazał, że w [...] OR do losowania mającego miejsce w dniu [...] maja 2007 r. zostało zakwalifikowanych 617 wniosków. Wniosek skarżącego został wylosowany w poz. 136. Podał też, że wnioski, które uzyskały status kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem strony, który wymagał uzupełnienia/wyjaśnienia, wyczerpały limit środków dla województwa [...]. Wobec braku środków postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dalsze rozpatrywanie wniosku Pana J. L. zostało zakończone. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), że projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla Działania "Inwestycje w Gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. W konsekwencji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana w I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na brak środków finansowych była zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jak i zapisami Uzupełnienia SPO "Restrukturyzacja ...", a także ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR. Nadto organ dodał, że w sytuacji wyczerpania środków finansowych oraz w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji sprawy, rozpatrywanie argumentów przedstawionych w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia. W skardze na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan J. L. podniósł, iż organ orzekając w jego sprawie naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem przedłużał prowadzone postępowanie administracyjne i nie wydał decyzji do 9 listopada 2007 r. Zauważył, iż ARiMR wskazywała, że na dzień wpływu do OR uzupełnienia wniosku, pula środków finansowych została wyczerpana. Pomimo tego organ nie wydał żadnej decyzji, a dalej przedłużał termin zakończenia postępowania. Takie działanie organu w konsekwencji -zdaniem skarżącego- spowodowało, że nie mógł wystąpić z nowym wnioskiem o dofinansowanie na lata 2007-2013. Został też wprowadzony w błąd. Myślał bowiem, że jego wniosek zostanie -po długotrwałym postępowaniu- zakończony przyznaniem dofinansowania. Nadto, skarżący zauważył, iż w skarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym nie uzyskał odpowiedzi co do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie (czy też stwierdzenie nieważności). Skarżący – J. L. w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". W prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz.1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NPR oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Na to, że ustawa o NPR obowiązywała nadal w 2007 r. wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz.90), stanowiący, iż "Limity kwot zobowiązań oraz wydatków w roku 2007 i kolejnych latach obowiązywania Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 15". Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. Zgodnie z ust. 2 art. 26 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programów operacyjnych i innych programów operacyjnych), przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 5 tej ustawy warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, lub decyzja gdy instytucja zarządzająca albo pośrednicząca jest równocześnie beneficjentem. W postępowaniu dotyczącym realizacji zadań w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" instytucją zarządzającą jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a instytucją wdrażającą Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ww. rozporządzenia MRiRW oraz umowy zawartej z MRiRW w dniu 16 września 2004 r. Kwestia charakteru prawnego orzeczenia wydawanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą podjętą w składzie 7 sędziów dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59, Prok. i Pr. 2007/9/47), stwierdził, że orzeczenie to jest decyzją administracyjną. Uchwała podjęta została wprawdzie w sprawie dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jednak wobec faktu, iż orzeczenie w sprawie tamtego programu wydane było tak jak w niniejszej sprawie w oparciu o art. 26 ustawy o NPR, rozstrzygnięcie dokonane przez NSA ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA przyjął między innymi, że przepisy art. 26 ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Wobec przesądzenia powyższą uchwałą składu siedmiu sędziów NSA, że określone w ustawie o NPR "przyznanie dofinansowania" ma charakter decyzji administracyjnej należy przyjąć, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne. Procedura uzyskania pomocy uregulowana została w powyżej już wskazanym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006". W ust. 3.1.1. Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (w stanie prawnym obowiązującym w dniu złożenia wniosku w niniejszej sprawie), w sposób następujący opisano system wdrażania: -wniosek o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR ARiMR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu, zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach; -wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników; -w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania; -za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR; wniosek, który wymagał uzupełnienia, rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływy do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia; -wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania; -projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków, w ramach dostępnych środków; -przyjęcie projektu do realizacji następuje z dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu między ARiMR i wnioskodawcą; umowa o dofinansowanie projektu jest przesyłana wnioskodawcy, a jej podpisanie następuje w OR ARiMR. Szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazać także trzeba, że procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została podana w ogłoszeniu - wydanym wspólnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 2 kwietnia 2007 r. W ogłoszeniu tym jako dzień składania wniosków wskazano 16 kwietnia 2007 r. W ogłoszeniu tym zawarto również informację, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Agencji. Nadto wskazano, że nie gwarantuje się przyznania pomocy na realizację wszystkich projektów. W każdym województwie sfinansowanych będzie tyle projektów, na ile pozwoli wysokość limitu środków dla danego województwa. Mając na uwadze powyższe Sąd analizując niniejszą sprawę nie stwierdził, aby ARiMR rozpatrując wniosek skarżącego dopuściła się naruszenia ww. procedur. Sąd podkreśla przy tym, iż każda osoba składająca wniosek o dofinansowanie miała świadomość, że jej wniosek zostanie poddany weryfikacji w kolejności ustalonej w drodze losowania, a także, że z uwagi na brak środków może nie zostać pozytywnie załatwiony. Wniosek skarżącego, złożony w terminie – tj. w dniu 16 kwietnia 2007 r. za pośrednictwem urzędu pocztowego, znajdował się na poz. 136 na liście wniosków o dofinansowanie w Oddziale [...] ARiMR – po przeprowadzonym w dniu [...] maja 2007 r. losowaniu, mającym ustalić tylko kolejność weryfikacji formalnej tych wniosków. Przeprowadzona wstępna ocena wniosku skarżącego pod względem jego kompletności i poprawności wykazała, że wymaga on uzupełnienia/poprawienia. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania, w trakcie którego wezwano stronę do uzupełnienia/poprawienia wniosku, pula środków w ramach tzw. "koperty regionalnej" dla województwa [...] została wyczerpana. W tej sytuacji -zdaniem Sądu- słusznie organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego. W konsekwencji -zdaniem Sądu- zasadnie organ przyjął, że z uwagi na wyczerpanie puli środków należy orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem skarżącego z 16 kwietnia 2007 r. o dofinansowanie realizacji projektu, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie o przyznanie pomocy, wobec wyczerpania środków finansowych stanowiących tę pomoc (a więc w sytuacji braku przedmiotu tego postępowania), stało się bowiem bezprzedmiotowe. Brak środków spowodował, że ARiMR nie mogła przyznać dofinansowania. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Oznacza to, że aby w ogóle możliwe było przyznanie dofinansowania, ARiMR musi posiadać środki na przyznanie tego dofinansowania. Natomiast, w momencie, gdy pula środków została wyczerpana, prowadzenie postępowania dotyczącego przyjęcia do realizacji wniosku o przyznanie pomocy stało się bezprzedmiotowe i organ orzekający zobowiązany był je umorzyć. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ostatecznie w Oddziale [...] finansowane były wnioski, których kompletność stwierdzono na dzień 2 lipca 2007 r. Nie oznacza to jednak, że już w dniu 2 lipca 2007 r. pula środków finansowych przypadających na województwo [...] została faktycznie wyczerpana. Środki te zmniejszały się bowiem sukcesywnie, wraz z zawieranymi umowami o dofinansowanie z tymi osobami, których wnioski okazały się poprawne i kompletne przed wnioskiem skarżącego (tj. właśnie na dzień 2 lipca 2007 r.; wniosek skarżącego był poddany pierwszej weryfikacji w dniu 30 lipca 2007 r. – k. 39 akt adm.). Dopóki więc wszystkie umowy o dofinansowanie nie zostały podpisane, zawsze istniała możliwość pozytywnego załatwienia występującego w sprawie wniosku. Dopiero po podpisaniu tych umów następowało wyczerpanie przyznanej puli środków, a to zaś powodowało, że wniosek do tej pory nie załatwiony pozytywnie, nie mógł być załatwiony inaczej jak przez umorzenie postępowania. Z wymienionych powodów organ miał podstawy ku temu, aby przedłużać ostateczne załatwienie sprawy – tj. do czasu rzeczywistego wyczerpania środków finansowych. Na podstawie art. 36 k.p.a. -w przypadku przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy- organ zobowiązany był zaś do powiadomienia strony postępowania o zaistniałej zwłoce (a także o przyczynach tej zwłoki), oraz o nowym terminie zakończenia sprawy. Na marginesie jedynie Sąd stwierdza, że nawet w sytuacji gdy organ pomimo podpisania wszystkich umów o dofinansowanie nadal nie zakończył niniejszej sprawy, to uchybienie to -związane z przewlekłością postępowania- nie mogłoby mieć istotnego znaczenia w sprawie, albowiem sprawa -z uwagi na wyczerpanie środków finansowych- inaczej załatwiona być przecież nie mogła. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze treść skargi, Sąd zaznacza, iż rację ma skarżący podnosząc, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie nawiązuje do treści jego odwołania. Sąd przypomina, iż organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia. W innym przypadku narusza art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej -zdaniem Sądu- dostrzeżone uchybienia procesowe popełnione przez organ w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Reasumując, Sąd stwierdza, że skarżona decyzja jest prawidłowa i zasadna w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym. Zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego jak i Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekając w sprawie kierowali się przepisami ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", w zakresie w jakim przepisy te dotyczyły procedury postępowania. Organy orzekające stosowały także zasady określone w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez MRiRW i Prezesa ARiMR, a podanym do wiadomości wszystkich zainteresowanych. Wprawdzie Sąd dostrzegł, iż uzasadnienie skarżonej decyzji winno być sporządzone z większą dokładnością (i odniesieniem się do wszystkich okoliczności, które były dla skarżącego istotne), a tym samym z poszanowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Miał też na względzie, iż w sprawie mogło dojść do przewlekłości postępowania. Uchybienia te jednak -zdaniem Sądu- z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie czyniły zasadnym uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.