V SA/Wa 1197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Energii z dnia (...) czerwca 2018r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest skarga S. w Ł. (dalej jako: Spółdzielnia, strona lub skarżąca) na rozstrzygnięcie Ministra Energii (dalej także: organ) z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uznające za niezasadny protest strony wniesiony od oceny projektu złożonego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (PO IŚ 2014-2020), Oś Priorytetowa I: "Zmniejszenie emisyjności gospodarki", Działanie 1.3 "Wspieranie efektywności energetycznej w budynkach", Poddziałanie 1.3.2 "Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym". Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]". Wniosek został złożony w ramach konkursu nr [...] i otrzymał nr [...]. Pismem z [...] maja 2018r., nr [...] Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej NFOŚiGW) poinformował Spółdzielnię, że wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie z powodu nieuzyskania wymaganej minimalnej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej I stopnia. Organ wyjaśnił, że warunkiem uzyskania oceny pozytywnej było uzyskanie w ramach oceny merytorycznej I stopnia co najmniej 30% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania, tj. minimum punktowego wynoszącego 16,2 pkt oraz pozytywny wynik oceny merytorycznej II stopnia. NFOŚiGW poinformował, że projekt strony otrzymał łącznie 15 pkt ze wszystkich kryteriów oceny. Spółdzielnia pismem z 28 maja 2018r. złożyła protest i zakwestionowała oceny w ramach kryteriów nr 1 "Gotowość do realizacji projektu", nr 2 "Nakład ze środków UE na jednostkową oszczędność energii projektu", nr 3 "Podwyższenie standardu energetycznego budynku, wyrażona wskaźnikiem EPh+w". W wyniku autokontroli oceny wniosku przeprowadzonej przez NFOŚiGW, na skutek złożonego protestu, Instytucja Wdrażająca, stwierdziła, że w zakresie kryterium nr 1 protest jest zasadny i otrzymuje dodatkowo 1 punkt. Natomiast w odniesieniu do pozostałych kryteriów, tj. kryteriów nr 2 i 3, IW podtrzymała dotychczasową ocenę. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego protestu Ministerstwo Energii z [...] czerwca 2018r. poinformowała stronę, że protest został uznany za niezasadny i nie podlega uwzględnieniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, że projekt w zakresie oceny kryterium merytorycznego I stopnia nr 1 "Gotowość do realizacji projektu" został oceniony nieprawidłowo i podwyższył punktację w tym kryterium do 2 pkt (maksymalna ilość punktów w tym kryterium). Odnośnie natomiast kryterium nr 2 "Nakłady ze środków UE na jednostkową oszczędność energii" uznał protest za niezasadny. Organ podkreślił, że w ramach tego kryterium punkty przyznawane są poprzez zestawienie danych pochodzących ze wszystkich, złożonych w konkursie projektów na etapie ich identyfikacji, uszeregowaniu ich od najniższej do najwyższej wartości wskaźnika, a następnie wyznaczeniu kwintyli i przyporządkowaniu projektów do 5 przedziałów wartości. Projekt strony przy nakładzie ze środków unijnych na jednostkową oszczędność energii końcowej wynoszącym 1.220,56 zł/GJ x rok, znalazł się w 5 przedziale i uzyskał 3 punkty. Organ nie zgodził się z twierdzeniami strony, że po zamknięciu naboru wniosków wprowadzono konieczności obliczania Jednostkowej Oszczędności Zapotrzebowania na Energię Pierwotną cząstkową (dalej: JOZEPc), która doprowadziła do sytuacji, w której wniosek strony uzyskał niższą liczbę punktów, niż przed wprowadzeniem JOZEPc. Wyjaśnił, że JOZEPc wprowadzono w celu doprecyzowania wyliczenia tylko maksymalnej wysokości dofinansowania ze środków UE i nie wpływa ono na przyznanie punktów w tym kryterium merytorycznym. Nakład ze środków unijnych na jednostkową oszczędność energii, będący podstawą oceny ww. kryterium obliczany jest jako wartość wydatków planowanych do poniesienia ze środków unijnych na jednostkową oszczędność energii końcowej wyrażoną w GJ/rok. Natomiast wartość JOZEPc obliczana jest na podstawie poziomu jednostkowego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną na potrzeby ogrzewania, wentylacji oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej w stanie bazowym i docelowym. Sposób obliczania tej wartości nie wpływa na liczbę punktów przyznawanych w ramach spornego kryterium. Odnosząc się do kryterium nr 3 "Podwyższenie standardu energetycznego budynku, wyrażona wskaźnikiem EPh+w", także uznał ocenę w wysokości 0 pkt za zasadną. Zauważył, że liczba punktów przyznawana była za osiągnięcie określonego poziomu zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną na potrzeby ogrzewania, wentylacji oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej w stanie docelowym (wskaźnik EPh+w). Przy wartości EPh+w = 131,7 kWh/(m2 x rok) zadeklarowanej we wniosku i słusznie projekt uzyskał 0 pkt zgodnie z kryteriami wyboru projektów, gdyż 0 pkt przyznawanych było jeżeli EPh+w > 105 kWh/(m2 x rok). Także w tym wypadku stwierdził, że wprowadzenie wskaźnika JOZEPc nie ma żadnego znaczenia dla oceny projektu w tym kryterium, gdyż nie wpływa na wielkość EPh+w i nie rzutuje na liczbę przyznanych punktów. W odniesieniu do twierdzeń strony, że po zamknięciu naboru wniosków zmieniono zasady oceny projektów w sposób niekorzystny dla strony, organ wyjaśnił, iż na etapie oceny merytorycznej I stopnia, w celu jednoznacznego wyliczenia % wartości dla JOZEPc uzyskanej po termomodernizacji, strona została poproszona o załączenie do wniosku o dofinansowanie w ramach załącznika nr 9 "Metodyka sporządzania audytów energetycznych w zakresie głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków finansowanych w ramach POIiŚ 2014-2020 Poddziałanie 1.3.2" dodatkowego arkusza nr 10 "EP (%) z m2". Wyliczona wartość % dla jednostkowej oszczędności zapotrzebowania na energię pierwotną uzyskaną w projekcie po termomodernizacji, stanowi jedynie podstawę do ustalenia wartości premii inwestycyjnej i nie ma wpływu na punktację w ramach oceny merytorycznej I stopnia. Zaznaczono, że wszyscy wnioskodawcy na etapie oceny merytorycznej I stopnia zostali poproszeni o uzupełnienie wniosków w tym zakresie, więc nie można mówić tu o nierównym traktowaniu wnioskodawców, czy też narzuceniu specyficznego wymagania wyłącznie dla jednego wnioskodawcy. W odniesieniu do zarzutu strony wskazującego, że dokumentacja konkursowa nieprecyzyjnie określa minimum punktów koniecznych do otrzymania pozytywnej oceny Minister Energii wyjaśnił, iż minimum punktowe wyrażone wartością 30% ma charakter bezwzględny i nie podlega interpretacji - wartość ta jest wyraźnie określona i nie wymaga matematycznych zaokrągleń, o co postuluje skarżąca w proteście. Skoro strona otrzymała 16 pkt, to wniosek uzyskał 29,63% maksymalnej liczby punktów - tym samym nie zostaje osiągnięty wymagany pułap minimalny, tj. 30% liczby punktów możliwych do uzyskania w ramach oceny merytorycznej I stopnia. Pismem z 16 lipca 2018r. skarżąca złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Rozstrzygnięcie strona zaskarżyła w całości i zarzuciła mu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a mianowicie § 10 Regulaminu konkursu i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż projekt skarżącego, przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu zostałby oceniony prawidłowo, a co za tym idzie umieszczony na liście rankingowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała § 10 i 4 Regulaminu konkursu i wskazała, że maksymalna ilość punktów wynosi 54 pkt-y. Wymagane minimum, aby projekt pozytywnie przeszedł ocenę merytoryczna I stopnia: 30 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Podkreślono, że w żadnym z dokumentów opublikowanych w momencie ogłoszenia konkursu nie podano wartości minimalnej na innej zasadzie jak wartość % maksymalnej liczby punktów. Czyli 30% z 54 pkt. Zdaniem Spółdzielni biorąc pod uwagę zasady zaokrąglania wartości dziesiętnych i brak ocen poszczególnych kryteriów z dokładnością zaokrąglania wartości dziesiętnych skarżąca ustaliła, że minimum to 16 pkt z 54 pkt-ów możliwych do pozyskania. Dopiero na etapie oceny merytorycznej Instytucja wskazała jako minimum punktowe 16,2 pkt doprecyzowując nieostre wskazanie 30% z 54 maksymalnej ilości punktów możliwych do pozyskania. Strona powołała się na Regulamin konkursu i stwierdziła, że punktacja przypisana poszczególnym kryteriom oraz ich wagi nie umożliwiają przyznawania punktacji w sposób inny niż wartości całkowite, tj. bez ułamków dziesiętnych. W realiach sprawy oznacza to, że żaden uczestnik konkursu nie mógł uzyskać 16,2 pkt. Najbliższa wartość, uwzględniając fakt możliwości zdobywania jedynie punktów będących liczbami naturalnymi to 17 pkt. Jednakże wartość 17 pkt z 54 pkt, to 31,48% czyli o 1,48% punktów procentowych więcej niż wskazano to w Regulaminie konkursu oraz Kryteriach wyboru projektu. Powyższe w ocenie strony wskazuje, że organy orzekające nie przestrzegały postanowień Regulaminu konkursu, a tym samym naruszyły prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NFOŚiGW, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] czerwca 2018 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Ministra Energii z prawem, w tym zgodności m.in. z: - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020; - Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020, Oś priorytetowa I "Zmniejszenie emisyjności gospodarki", Działanie 1.3 "Wspieranie efektywności energetycznej w budynkach", Poddziałanie 1.3.2 "Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym", Konkurs zamknięty nr [...] (dalej: Regulamin konkursu); - Regulaminu pracy Komisji oceny projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020, Oś Priorytetowa I Zmniejszenie emisyjności gospodarki, Działanie 1.3 Wspieranie efektywności energetycznej w budynkach, Poddziałanie 1.3.2 Wspieranie efektywności energetycznej w sektorze mieszkaniowym, Konkurs zamknięty nr [...] stanowiącym załącznik do Regulaminu konkursu (dalej: Regulamin KOP). W pierwszej kolejności, z racji zaskarżenia w całości rozstrzygnięcia Ministra Energii, sąd zauważa, że w zakresie ponownie ocenianych w rozstrzygnięciu protestu trzech kryteriów oceny merytorycznej I stopnia organ dokonał prawidłowej oceny. Po pierwsze w ramach kryterium nr 1 "Gotowość do realizacji projektu" organ podniósł ilość zdobytych punktów do maksymalnej ilości i tym samym przyznał 2 pkt. Natomiast w odniesieniu do dokonanej oceny projektu w ramach kryteriów nr 2 "Nakład ze środków UE na jednostkową oszczędność energii projektu" i nr 3 "Podwyższenie standardu energetycznego budynku, wyrażona wskaźnikiem EPh+w" wyliczane punkty nie zależą od kryteriów ocennych, tylko zależą od konkretnych wartości liczbowych w wypadku osiągnięcia których projekt uzyskuje określoną wartość punktową. Skarżąca w proteście, ani w skardze nie kwestionowała wartości matematycznych, które osiąga jej projekt. Dlatego też przyporządkowane wartości punktowe do tych wartości liczbowych stanowią już tylko prosty zabieg logiczny. I tak skoro projekt strony w ramach kryterium nr 2, przy nakładzie ze środków unijnych na jednostkową oszczędność energii końcowej wynoszącym 1.220,56 zł/GJ x rok znalazł się w 5 przedziale, to tym samym musiał uzyskać i uzyskał 3 punkty. Natomiast w ramach kryterium 3 strona zadeklarowała wartość EPh+w = 131,7 kWh/(m2 x rok), to tym samym projekt musiał uzyskać 0 pkt, gdyż 0 pkt otrzymują wszystkie projekty, w których EPh+w > 105 kWh/(m2 x rok). Zatem w sprawie nie jest sporna ocena punktowa wniosku, w której to ocenie wniosek o dofinansowanie uzyskał ostatecznie 16 pkt. Obecnie sporna jest jedynie ewentualnie kwestia zaokrągleń, które winny zostać zastosowane w stosunku do wartości minimalnej potrzebnej aby projekt mógł zostać pozytywnie oceniony. Zdaniem skarżącej skoro 30% z maksymalnej wartości punktów wynoszącej 54 pkt stanowi 16,2 pkt, to tę ostatnią wartość należało zaokrąglić według zasad matematycznych w dół to jest do wartości 16 pkt i wówczas projekt uzyskać powinien pozytywną ocenę. Skarżąca podkreśliła także, że tworząc wniosek o dofinansowanie w ten sposób kalkulowała ilość punktów, które projekt winien uzyskać. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że twierdzenia Spółdzielni są zupełnie pozbawione zasadności. Zgodnie z § 10 ust. 28 Regulaminu konkursu niezwłocznie po zakończeniu oceny wszystkich projektów w oparciu o kryteria merytoryczne I stopnia i II stopnia tworzona jest lista rankingowa projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną w oparciu o kryteria I i II stopnia. Warunkiem koniecznym do umieszczenia projektu na liście rankingowej jest uzyskanie przez niego minimum 30% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania (minimum punktowe) oraz pozytywny wynik oceny merytorycznej II stopnia. Wszystkie projekty, które nie osiągnęły minimum punktowego oraz projekty, które nie spełniają choćby jednego kryterium merytorycznego II stopnia otrzymują ocenę negatywną i nie są umieszczane na liście rankingowej. Podobnie określono w załączniku nr 4 do Regulaminu Konkursu "Kryteria wyboru projektów", że maksymalna liczba punktów wynosi 54 pkt, a wymagane minimum, aby projekt pozytywnie przeszedł ocenę merytoryczna I stopnia: 30 % maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania. Także w § 3 ust. 27 Regulaminu KOP wskazano, że kryteria merytoryczne I stopnia są kryteriami punktowymi. Warunkiem pozytywnej oceny jest uzyskanie wymaganego progu punktowego, określonego jako 30% maksymalnej liczby punktów, możliwych do uzyskania na etapie oceny merytorycznej I stopnia. Powyższe zapisy dokumentacji konkursowej nie pozostawiają żadnych wątpliwości interpretacyjnych i jednoznacznie wskazują, że aby projekt mógł zostać oceniony pozytywnie, to musi uzyskać co najmniej 30% maksymalnej liczby, czyli co najmniej 16,2 pkt. Minimum punktowe wyrażone wartością 30% ma charakter bezwzględny i nie wymaga matematycznych zaokrągleń. Projekt skarżącej uzyskał 16 pkt, a więc nie uzyskał wymaganego minimum 30% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania, gdyż uzyskał jedynie 29,63% maksymalnej liczby punktów. W ocenie sądu strona w sposób nieuprawniony żąda zaokrąglenia minimalnej liczby punktów pozwalającej ocenić pozytywnie projekt, tj. zaokrąglenia wartości 16,2 pkt, do wartości 16 pkt. Takiego zaokrąglenia nie przewiduje żaden zapis dokumentacji konkursowej. Gdyby wolą organizatora konkursu było, aby minimalna ilość punktów niezbędnych do uzyskania pozytywnej oceny była wskazana liczbowo, a nie procentowo, to zawarłby to w dokumentacji konkursowej. Innymi słowy, przekładając to na stan sprawy, gdyby wolą organizatora było aby minimalna liczba punktów do zdobycia była liczba 16 pkt (pozytywna ocena), to taki zapis znalazłby się w dokumentacji konkursowej. Jednak taki zapis się nie znajduje i wymaganą liczbą minimalną jest wartość 30% maksymalnej liczby punktów do zdobycia (co przekłada się na 16,2 pkt). Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę, że w sprawie nie jest możliwe uzyskanie (16,2 pkt) takiej wartości (minimalnie można uzyskać 17 pkt, co stanowi 31,48%), jednakże powyższa wartość jest wartością minimalną i uzyskanie wartości wyższej tym bardzie sprawi, że projekt spełnia minimalne wymogi w tym zakresie. W ocenie sądu organizator konkursu miała prawo ustalić minimum punktowe tak, jak to uczynił w § 10 pkt 28 Regulaminu konkursu. Powyższa wartość minimalna, o czym zdaje się zapomina skarżąca jest wartością jednakową dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie w tym konkursie. A więc zachowana została zasada jednakowego dostępu do tego konkursu i tym samym uczestnicy konkursu traktowani są w sposób równy. Słusznie Minister Energii zauważył w odpowiedzi na skargę, że w żadnym dokumencie konkursowym, nie określono żadnej zasady zaokrąglania wartości dziesiętnych. Brak metodyki zaokrąglania ustalonej w dokumentacji konkursowej nie uprawnia jednak strony do zastosowania wybranego przez siebie arbitralnie sposobu obliczania wartości punktowych. Ustalając minimum punktowe, jako procent od maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w ramach oceny, jednoznacznie wskazano, jaka wartość punktowa jest progiem, który dzieli ocenę negatywną od pozytywnej. Mając powyższe na względzie niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 10 Regulaminu konkursu oraz załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu. Reasumując sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób prawidłowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.