V SA/Wa 1197/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... maja 2019 r. nr ... w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W toku czynności zmierzających do przeprowadzenia kontroli strony organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2019 r. skontaktował się osobiście z prezesem zarządu spółki [...], która oświadczyła, że ze względu na niezdolność do pracy z powodu choroby nie może uczestniczyć w kontroli. Jako osobę umocowaną do reprezentowania spółki prezes zarządu wskazała [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 r. w związku z wszczęciem kontroli ... przedstawił notarialne pełnomocnictwo udzielone mu przez prezesa zarządu spółki. Zgodnie z tym pełnomocnictwem ww. upoważniony był do prowadzenia wszelkich spraw spółki i reprezentowania jej we wszelkich czynnościach sądowych i pozasądowych, w tym do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu mocodawcy oraz do podejmowania wszelkich czynności z zakresu zwykłego zarządu spółki, jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, polegających w szczególności na: reprezentowaniu spółki w sprawach związanych z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Pełnomocnik umocowany był również do reprezentowania spółki przed wszystkimi organami administracji państwowej, organami administracji samorządowej, sądami, bankami i innymi osobami prawnymi oraz osobami fizycznymi, ZUS, Naczelnikami dowolnych Urzędów Skarbowych oraz innymi dowolnymi organami Krajowej Administracji Skarbowej i w związku z tym do składania i przyjmowania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli. Z uwagi na powyższe, w dniu 23 kwietnia 2019 r. [...], jako osobie umocowanej do reprezentowania płatnika składek przed ZUS, doręczono zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Tego samego dnia [...] złożył wniosek o prowadzenie czynności kontrolnych w miejscu przechowywania dokumentacji oraz upoważnił pracownika biura rachunkowego [...] do reprezentowania strony podczas jego nieobecności. W dniu [...] kwietnia 2019 r. strona reprezentowana przez [...] wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych podnosząc, że jej pełnomocnik nie został umocowany do jej reprezentowania w tak szerokim zakresie, a w szczególności do wyrażenia zgody na wszczęcie kontroli (tym bardziej na wszczęcie jej przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia) oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw osobom trzecim. Pełnomocnik wskazał, że został podstępem wprowadzony w błąd przez inspektora ZUS i zmuszony do podpisania pełnomocnictwa dla [...]. Z uwagi na powyższe okoliczności kontrola została podjęta z naruszeniem art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) – dalej jako "p.p." W dniu 30 kwietnia 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wskazując w jego uzasadnieniu, że zgodnie z art. 50 ust. 1 oraz ust. 3 p.p. czynności kontrolne dokonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Przepisy ustawy nie wskazują szczególnej formy upoważnienia. W związku z tym mając na uwadze treść przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa, zawierającego szerokie uprawnienia pełnomocnika należało uznać to pełnomocnictwo za wystarczające do reprezentowania w trakcie przedmiotowej kontroli. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do żadnego z zarzutów powołanych w sprzeciwie. Skarżąca wskazując, że [...] nie posiadał stosownego upoważnienia do jej reprezentowania w trakcie kontroli, podniosła zarzuty naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) oraz art. 50 ust. 1 i ust. 3 i art. 59 ust. 11 p.p. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że [...] posiadał stosowne upoważnienie do reprezentowania płatnika składek w trakcie kontroli wynikające z przedłożonego aktu notarialnego. Dlatego też wykonywane czynności kontrolne przy jego udziale są czynnościami prawnie skutecznymi i nie stanowią naruszenia przepisów podnoszonych we wniesionym sprzeciwie oraz zażaleniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów powołanych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że nie były one przedmiotem sprzeciwu. W związku z tym, zarzuty te nie mogą podlegać rozpatrzeniu przez Prezesa ZUS. W skardze na postanowienie Prezesa ZUS skarżąca wniosła o jego uchylenie podnosząc zarzuty: rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 9 i 10 p.p. powodującego nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", polegającego na: wydaniu zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, gdyż w chwili jego wydania nastąpił już skutek w postaci rozstrzygnięcia zastępczego (w postaci uchylenia postanowienia organu I instancji i odstąpieniu od czynności kontrolnych), następującego z mocy prawa po upływie 7-dniowego terminu na wydanie tego postanowienia od dnia wniesienia zażalenia; wydaniu zaskarżonego postanowienia, pomimo upływu ustawowego, siedmiodniowego terminu na jego wydanie; jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, iż organ ma uprawnienie do wydania postanowienia z przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych pomimo upływu 7 dni od dnia wniesienia zażalenia przez Skarżącego. rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów i brak rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, a w konsekwencji dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych w postaci przyjęcia z nieustalonych przyczyn, iż skarżąca złożył zażalenie na postanowienie w formie pisemnej dopiero w dniu 28 maja 2019 r. gdy tymczasem z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wynika bezsprzecznie, iż zażalenie zostało złożone w dniu 20 maja 2019 r. na biurze podawczym organu, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż prawidłowe ustalenie daty złożenia zażalenia powoduje, iż organ II instancji nie mógł już wydać zaskarżonego postanowienia z uwagi na upływ 7 - dniowego terminu do jego wydania, które jest liczone od daty wniesienia zażalenia. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo obarczone wadami nieważności wyżej opisanymi, a ewentualnie - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie miało charakter rażący – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił pogląd , że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, co obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., do wydania wyroku kasatoryjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 Prawa przedsiębiorców sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców stanowi, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Co istotne, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców). Jak wynika z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie. W realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w dniu [...] maja 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero [...] maja 2019 r. (po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawo przedsiębiorców. Nie może budzić wątpliwości termin w którym zażalenie zostało wniesione. Wynika wprost z adnotacji na egzemplarzu zażalenia znajdującym się w aktach administracyjnych. Słusznie też zwraca uwagę skarżąca , że jedynie zażalenie wniesione w dniu [...] maja 2019 r. jest zażaleniem wniesionym w terminie. Sąd podkreśla przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego. Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych. Słusznie zwraca też uwagę pełnomocnik strony, że w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie można mówić o rozpoznaniu zażalenia przez inny organ. Z treści art. 66 ust. l i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych ( m.in. powołany w skardze wyrok NSA z 28.09.2005 r. sygn. akt II GSK 181/05 ) . Oznacza to, że wniesienie zażalenia do wskazanej w pouczeniu zawartym w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie też równoznaczne z wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. Nie jest to bowiem środek dewolutywny. . Z tej przyczyny rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).