V SA/Wa 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. (dalej: "Skarżący", "Strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] lipca 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Kierownik Biura") nr [...] o przyznaniu pomocy w całości. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] września 2015 r. Skarżący zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Wraz z wnioskiem o pomoc Strona przedłożyła formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie oraz protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym, tj. susza w dniach [...] 2015 r., sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. Z załączonego do wniosku o pomoc protokołu z oszacowania szkód wynika, że w swoim gospodarstwie w 2015 r. Strona prowadziła następujące uprawy: - kukurydza na zielonkę na powierzchni 14,00 ha, - jęczmień jary na powierzchni 11,00 ha, - pszenica ozima na powierzchni 1,34 ha, - łąka trwała na powierzchni 278,46 ha, - pastwiska trwałe na powierzchni 17,05 ha, - pszenżyto ozime na powierzchni 9,88 ha, - ugór na powierzchni 1,82 ha. razem 333,55 ha. Natomiast we wniosku o pomoc Strona wskazała, że powierzchnia uprawy, na której wystąpiły szkody jest następująca: - kukurydza na zielonkę na powierzchni 14,00 ha, - jęczmień jary na powierzchni 11,00 ha, - pszenica ozima na powierzchni 1,34 ha, - łąka trwała na powierzchni 278,46 ha, - pastwisko trwałe na powierzchni 17,05 ha, razem 321,85 ha. Ponadto Skarżący oświadczył, iż nie posiada ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. Po zakończeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura wydał decyzję z [...] października 2015 r. nr [...] o przyznaniu pomocy w całości. Na mocy tej decyzji przyznano Stronie pomoc finansową o wartości 32 058,75 zł. Powyższa decyzja została odebrana przez Stronę 27 października 2015 r. i stała się ostateczna 11 listopada 2015 r. Pismem z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura nr [...] z [...] października 2015 r. o przyznaniu pomocy dla producentów rolnych poszkodowanych przez suszę. W uzasadnieniu wskazano, iż pomoc w ramach programu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., przyznawana jest do powierzchni upraw wchodzących rzeczywiście w skład gospodarstwa wnioskodawcy i przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie uprawiał ziemię i poniósł szkody w wyniku suszy 2015 r. Podkreślono przy tym, że areał objęty pomocą finansową w ramach ww. programu nie jest zgodny z deklaracją, jaką Skarżący zawarł we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, złożonym przez niego w Biurze Powiatowym ARiMR w S. [...] czerwca 2015 r. Zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku z [...] czerwca 2015 r. Strona posiada 25 ha upraw. Ponadto zgodnie z deklaracja złożoną przez Stronę część gruntu objętego wnioskiem o pomoc (wskazana w protokole z oszacowania szkód nr [...]) znajduje się w Gminie G., w której to gminie, zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 - Strona nie posiada gruntów. Natomiast zgodnie z deklaracją zawartą we wniosku o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. - Strona posiada 321,85 ha upraw. Podsumowując stwierdzono, że wysokość przyznanej Stronie pomocy została ustalona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności art. 13c ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej: "Rozporządzenie RM". Naruszenie to polega na przyznaniu płatności do powierzchni niewchodzących w skład posiadanego przez Stronę gospodarstwa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podkreślono, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W art. 156 K.p.a. w sposób enumeratywny zostały określone przesłanki, których wystąpienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Jedną z takich przyczyn jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura polegało na wydaniu decyzji o przyznaniu płatności do powierzchni nie będących częścią zarządzanego przez Stronę gospodarstwa. Organ odwoławczy ponadto wskazał, iż Dyrektor Oddziału zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody niezbędne do wydania decyzji. Sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez organ I instancji ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia rozprawy Prezes ARiMR zauważył, iż ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. W ramach tej oceny organ powinien uwzględnić, że koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne. Organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną zwłaszcza wtedy, gdy sprawa prowadzona jest przy udziale świadków, biegłych, w drodze oględzin, bowiem przesłuchując więcej niż jednego świadka, czy wysłuchując kilku biegłych, uzyskuje możliwość konfrontacji i dodatkowych wyjaśnień, w razie sprzecznych zeznań świadków, czy rozbieżności opinii biegłych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym Prezes ARiMR nie był zobowiązany do poszukiwania dalszych dowodów, co przy braku aktywności Strony i jej pełnomocnika do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych spowodowało, że oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości. W motywach skargi wskazał, iż wszystkie decyzje organów rozstrzygają w sposób różny tę samą sprawę, a mianowicie sprawę przyznanej Skarżącemu płatności. Decyzja, od której Skarżący wniósł odwołanie, jak i decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej merytorycznie inną decyzją ostateczną, która nie została uchylona. W związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia zasady "rei iudicate" jest zasadny. Ponadto podniesiono, iż organy naruszyły prawo, bowiem odmawiając Skarżącemu wyznaczenia rozprawy, dokonania oględzin i przesłuchania strony i świadków, pominęły żądanie przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Pozwala to stwierdzić, że organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i powierzchni działek. Tym samym zaniechano zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a Stronę pozbawiono możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku zaniechania jej odrzucenia o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa ARiMR z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] o przyznaniu Skarżącemu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. o wartości 32.058,75 zł. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji Sąd podkreśla, że zaskarżony akt w pierwszej kolejności podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw stwierdzenia nieważności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezesa ARiMR, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, Sąd uznaje za ustalony prawidłowo. Opierając się na danych zawartych we wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2015 r. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. przyznano płatność do powierzchni upraw - 321,85 ha. Natomiast, jak wynika z deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, z [...] czerwca 2015 r. (data wpływu do organu 15 czerwca 2015 r.), Skarżący posiada 25 ha upraw. Ponadto, zgodnie z deklaracją złożoną przez Skarżącego, część gruntu objętego wnioskiem o pomoc (wskazana w protokole z oszacowania szkód nr [...]) znajduje się w Gminie G., w której to gminie, zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 - Skarżący nie posiada gruntów. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu Skarżącemu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Skarżący nie odniósł się do poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących powierzchni upraw. Również w skardze brak odniesienia do tych kwestii. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 156 – 159 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, powołane przepisy odwołują się do nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w cytowanym wyżej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przesłanka, na którą powołał się organ, tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrze. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności. Na gruncie prawa krajowego przyznawanie płatności w ramach programu pomocowego dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. zostało uregulowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). Zgodnie z § 13c ust. 1 ww. rozporządzenia, w 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2–13. Jak wynika z § 13c ust. 7 cytowanego rozporządzenia wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, oraz stawki tej pomocy. Organ decyzją z dnia [...] października 2015 r., opierając się na informacjach zawartych we wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2015 r., przyznał płatność do powierzchni upraw niewchodzących w skład posiadanego przez Skarżącego gospodarstwa. Takim rozstrzygnięciem naruszono w stopniu rażącym przytoczone wyżej przepisy, co powoduje, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podkreśla, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Jak słusznie podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1152/15, "...zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości zaprezentowane stanowiska i stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie decyzja wydana przez Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] października 2015 r. o przyznaniu Skarżącemu pomocy w całości, narusza prawo w stopniu rażącym. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie nieważności ww. decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Uzasadnienia nie znajdują również zarzuty dotyczące odmowy wyznaczenia rozprawy. Zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 1 K.p.a.). Jednakże, należy wskazać, że wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu i podlega ocenie przez pryzmat sprawności postępowania. Organ jest bowiem związany nakazem prowadzenia postępowania w sposób szybki i wnikliwy oraz przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków (art. 12 § 1 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że ani Skarżący ani Pełnomocnik Skarżącego nie podjęli żadnych czynności, które kwestionowałyby ustalenia organu w zakresie powierzchni gospodarstwa w 2015 r. Słusznie zatem organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia żadnego z przepisów postępowania przywoływanych w skardze, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.