V SA/Wa 1200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu odsetek należnych od kwot nierozliczonych w terminie zaliczek oddala skargę. Strona skarżąca Gmina P. na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] stycznia 2010 r. z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. (WFOŚiGW) pełniącym funkcję Instytucji Wdrażającej, otrzymała następujące zaliczki: - VI w dniu 30 grudnia 2011 r. - 1.419.567,90 zł - VII w dniu 24 lutego 2012 r. - 159.856,83 zł - VIII w dniu 25 maja 2012 r. - 1.274.888,98 zł na realizację projektu pn. "[...]" (nr [...]). Ww. umowa o dofinansowanie została zmieniona aneksem z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Beneficjent rozliczył: kwotę VI zaliczki, tj. 1.419.567,90 zł w następujących wnioskach o płatność: [...] złożonym w dniu [...] stycznia 2012 r. na kwotę 1.383.863,10 zł, [...] złożonym w dniu [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 33.844,29 zł, w dniu [...] marca 2012 r. dokonał zwrotu kwoty niewykorzystanej zaliczki w wysokości 1.860,51 zł; kwotę VII zaliczki, tj. 159.856,83 zł w następujących wnioskach o płatność: [...] złożonym w dniu [...] kwietnia 2012 r. na kwotę 128.406,83 zł. [...] złożonym w dniu [...] lipca 2012 r. na kwotę 345.989,78 zł w tym kwota 9.995,91 zł rozliczająca VII zaliczkę, w dniu [...] maja 2012 r. dokonał zwrotu kwoty niewykorzystanej zaliczki w wysokości 21.454,09 zł; kwotę VIII zaliczki, tj. 1.274.882,98 zł w następujących wnioskach o płatność: [...] złożonym w dniu [...] lipca 2012 r. na kwotę 345.989,78 zł w tym kwota 335.993,87 zł rozliczająca VIII zaliczkę, [...] złożonym w dniu [...] września 2012 r. na kwotę 936.120,19 zł, w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokonał zwrotu niewykorzystanej zaliczki w wysokości 2.768,92 zł. Pismem z dnia [...] października 2012 r. WFOŚiGW poinformował Beneficjenta, że w ramach monitorowania poziomu rozliczania otrzymanych płatności w formie zaliczek dokonano analizy wypłaconych transz zaliczek i stwierdzono, że zaliczka została rozliczona niezgodnie z art. 8 ust. 3a ww. umowy o dofinansowanie. Nieterminowe rozliczenie dotyczy transz wypłaconych Beneficjentowi w dniu [...] grudnia 2011 r. oraz w dniu [...] lutego 2012 r. Wskazano, iż w związku z niezachowaniem terminu, Beneficjent jest zobowiązany do zapłaty odsetek jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 31 października 2012 r. Beneficjent złożył wyjaśnienia powołując się na interpretacje dotyczące rozliczania zaliczek zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 16 sierpnia 2010 r. (znak DPOIŚfs-794- 2001/39208/1 O/PB) oraz Zaleceniach w zakresie wzoru wniosku beneficjenta o płatność w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktur Środowisko z dnia 8 października 2010 r. W opinii Beneficjenta, w związku ze stosowaniem się Gminy [...] do ww. wskazanych dokumentów nie doszło do nieterminowego rozliczenia zaliczki, więc nie zachodzi podstawa do naliczania i zapłaty odsetek na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] powiadomiono Beneficjenta o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwano do złożenia wyjaśnień i dowodów w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu odsetek od kwot nierozliczonych w terminie zaliczek. W toku postępowania, w dniu 27 lutego 2013 r. Beneficjent złożył wyjaśnienia. Podniósł, że w jego opinii zaliczka była rozliczana w terminie, zgodnie z umową o dofinansowanie oraz innymi przepisami i dokumentacją przekazywaną przez Instytucję Pośredniczącą. Wskazał również, że w związku z obowiązkiem IW do monitorowania wartości kwot pozostających do rozliczenia, wnioski o płatność złożone w dniach [...] grudnia 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r. zostały zweryfikowane pozytywnie. W związku z brakiem zastrzeżeń dotyczących ww. wniosków, Beneficjent założył, że IW podziela stanowisko, że przez rozliczenie zaliczki należy rozumieć zwrot niewykorzystanej kwoty zaliczki. W przeciwnym przypadku Beneficjent powinien otrzymać informację o nieterminowym rozliczeniu w momencie złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2011 r., a nie dopiero przy rozliczaniu zaliczki przekazanej w dniu [...] lutego 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O., działając jako organ I instancji , określił dla Gminy P. wysokość zobowiązania z tytułu odsetek na łączną kwotę 48.450,00 zł należnych od kwoty nierozliczonej w terminie zaliczek w wysokości: 1.415,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 33.844,29 zł), 550,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 9.995,91 zł) oraz 46.485,00 zł (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 936.120,19 zł). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu 27 listopada 2013 r. Beneficjent odwołał się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W uzasadnieniu w ramach zdefiniowania pojęcia "rozliczenie zaliczki" przytoczył dokumenty w postaci: rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zaleceń w zakresie wzoru wniosku beneficjenta o płatność w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia [...] października 2010 r. pisma Ministerstwa Środowiska z dnia 16 sierpnia 2010 r. (znak DPOIŚfs-794- 2001/39208/10/PB) pisma Sekretarza Stanu A. Z. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego z dnia 26 marca 2013 r. (znak DWI-V-82150-6-AKz/13). Strona podtrzymała swoje stanowisko, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami i interpretacjami Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawartymi w ww. pismach w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 189 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego Beneficjent nie może być zobowiązany do zapłaty odsetek w związku z nieterminowym rozliczeniem zaliczki. Wskazał, że każda z transz zaliczki przekazana w dniach [...] grudnia 2011 r., [...] lutego 2012 r. oraz [...] maja 2012 r. została rozliczona w terminie określonym w § 8 ust. 3a, tj. w ciągu 90 dni od dnia jej otrzymania poprzez dokonanie zwrotu niewykorzystanych kwot. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. Nr 223, poz. 1786; dalej "Rozporządzenie MRR"), rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki. Tym samym, termin i warunki rozliczenia zaliczki określone są przede wszystkim w umowie o dofinansowanie. Zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie z dnia 25 stycznia 2010 r., Beneficjent miał obowiązek rozliczenia udzielonego mu dofinansowania w formie zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania. Zdaniem organu, powyższe oznacza, że aby całkowicie rozliczyć zaliczkę, Beneficjent był obowiązany w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, liczonym od dnia otrzymania zaliczki, złożyć do WFOŚiGW wniosek o płatność, w którym wykazano by wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki (przy uwzględnieniu stopy dofinansowania projektu) lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki. Organ przedstawił szczegółowy sposób rozliczenia poszczególnych transzy zaliczki oraz naliczenia odsetek i ich wysokości. Wskazał, iż łączna wysokość zobowiązania ustalona na podstawie obowiązujących w ww. okresie stawek odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 48.450,00 zł. Minister podkreślił, iż definicja rozliczenia dofinansowania sformułowana w Rozporządzeniu MRR została wyjaśniona w sposób klarowny w ww. pismach przywołanych przez Beneficjenta w odwołaniu, w tym w piśmie Sekretarza Stanu A. Z. w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego z dnia 26 marca 2012 r. Aby rozliczyć całkowicie zaliczkę należy złożyć wnioski o płatność z zachowaniem terminu określonego w umowie o dofinansowanie bądź dokonać zwrotu niewykorzystanej zaliczki. Natomiast Beneficjent błędnie przyjął, że dokonując zwrotu środków w części obejmującej niewykorzystaną zaliczkę - rozliczył ją - pomimo, że był obowiązany również do złożenia w wymaganym terminie wniosków o płatność w części obejmującej wykorzystaną zaliczkę. Reasumując, Minister stwierdził, iż biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało uznać, że bez wątpienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi wydruku z poczty e-mail na okoliczność zalecenia przez IW sposobu dokonywania rozliczeń zaliczek. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 885 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, poprzez niewłaściwą ich interpretację, co skutkowało wadliwym określeniem Gminie P. wysokości zobowiązania z tytułu odsetek na łączną kwotę 48.450,00 zł. należnych od kwoty nierozliczonych w terminie zaliczek w wysokości: 1.415,00 zł. (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 33.844,29 zł.), 550,00 zł. (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 9.995,91 zł.) oraz 46.485,00 zł. (od nieterminowo rozliczonej zaliczki w wysokości 936.120,19 zł.). Rozwijając motywy skargi, skarżąca powołała argumentację zbieżną z tą prezentowaną we wcześniejszych pismach kierowanych do organu w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że przyjęty przez Gminę P. sposób rozliczania, będących przedmiotem decyzji, zaliczek należało uznać za prawidłowy, określony w umowie o dofinansowanie. A zatem termin na rozliczenie zaliczek nie został przekroczony i podstawa do naliczenia odsetek nie istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wynika ze stanowisk stron stan faktyczny jest niesporny, strony są zgodne co do terminów zwrotu niewykorzystanych części zaliczek, terminów złożenia wniosków o płatność, terminów na rozliczenie zaliczek. Zgodnie z § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie beneficjent miał obowiązek rozliczenia zaliczki w terminie 90 dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie zaś z art.189 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz.U z 2013 r. poz. 885 ze zm. ) w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Jedyną kwestią sporną jest interpretacja § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ( Dz.U. Nr 223 poz. 1786 ), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 198 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych . Zgodnie z tym przepisem rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że rozliczyła zaliczki , gdyż w terminie określonym w umowie zwróciła część zaliczki. Uważa, że za trafnością jej stanowiska przemawia wykładnia gramatyczna cyt. przepisu. Jednak wykładnia gramatyczna nie jest jedyną wykładnią, której można i należy używać w procesie stosowania prawa. Gdy wykładnia gramatyczna nie prowadzi do jasnego i logicznego odczytania przepisu , należy sięgnąć do innych wykładni. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014r. sygn. akt II OSK 823/13). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wniosek o płatność składany w celu rozliczenia zaliczki powinien zawierać informacje dotyczące: 1) numeru umowy o dofinansowanie; 2) okresu, za jaki wniosek jest składany; 3) całkowitej kwoty wydatków oraz wydatków kwalifikowalnych objętych wnioskiem; 4) wysokości kwoty wnioskowanej; 5) dokumentów potwierdzających poniesione wydatki kwalifikowalne objęte wnioskiem, z wyjątkiem kosztów rozliczanych na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 1, z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 3 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 12, z późn. zm.); 6) dochodu uzyskanego w związku z realizowanym projektem lub operacją; 7) dotychczasowego oraz planowanego przebiegu rzeczowej realizacji projektu lub operacji; 8) osiągniętych wskaźników realizacji projektu lub operacji; 9) problemów napotkanych w trakcie realizacji projektu lub operacji oraz przyczyn ewentualnego nieosiągnięcia zakładanego w projekcie poziomu wskaźników; 10) harmonogramu wydatków na kolejne cztery kwartały; 11) zgodności realizacji projektu lub operacji z zasadami polityk wspólnotowych albo Wspólnej Polityki Rybackiej w odniesieniu do operacji finansowanych z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego. W ocenie Sądu analizując cel i treść powyższego przepisu nie można dojść do przekonania, że rozliczeniem zaliczki będzie, na równi z wnioskiem o płatność, zwrot niewykorzystanej części zaliczki, bo taka czynność mówi tylko jakiej kwoty zaliczki beneficjent nie wykorzystał. Nie mówi natomiast nic o tym na co i na jakich warunkach pozostała część została wydatkowana. Przepisu § 5 ust. rozporządzenia nie można tak interpretować, jak chce strona. Zwrócona część zaliczki stanowi rozliczenie zaliczki tylko w części niewykorzystanej i zwracanej , część wydatkowaną można rozliczyć tylko składając wniosek o płatność. Innymi słowy, w przypadku gdy część zaliczki nie została wydana, w terminie określonym w umowie należy złożyć zarówno wniosek o płatność, jak i zwrócić niewykorzystaną część zaliczki. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze stanowiska strony nie potwierdzają ani powoływane zalecenia Ministra Rozwoju Regionalnego, ani też interpretacja Ministerstwa Środowiska. Niezależnie od tego , że nie stanowią one źródeł powszechnie obowiązującego prawa, zawierają interpretację pojęcia "rozliczenie zaliczki" zbieżną z zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.