V SA/Wa 1201/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Anna Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając w imieniu ZUS (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Zakład") z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą umorzono H. N. należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na osobiste ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. H. N. wnosząc pismem z dnia [...] marca 2007 r. o umorzenie należności powstałych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, powoływał się na trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podniósł, że głównym powodem pogorszenia jego sytuacji materialnej było przestępcze postępowanie zatrudnianej przez niego księgowej. Osoba ta dokonywała systematycznych oszustw, a jej przestępcza działalność została potwierdzona wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2003 r. Sąd uznał ją winną spowodowania szkody na sumę [...] zł i skazał na karę [...], nie orzekł jednak o zwrocie ww. kwoty. Obecnie wyegzekwowanie tej sumy od skazanej jest praktycznie niemożliwe z uwagi na jej ciężką sytuację finansową. Po rozpoznaniu wniosku H. N. Zakład decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył należności z tytułu zaległych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organ ustalił, że zobowiązany pracuje jako przedstawiciel handlowy z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto, nie ma majątku ruchomego, posiada natomiast piętrowy dom jednorodzinny z działką o pow. [...] m2 położony w T. przy ul. [...] ([...]) o szacunkowej wartości [...] zł. (opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...].11.2000 r.). Na tej nieruchomości Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej. H. N. posiada również zobowiązania z tytułu nieopłaconego podatku od nieruchomości około [...] zł, z tytułu zaciągniętych kredytów około [...] oraz wobec osób trzecich i instytucji około [...] zł. Koszty bieżącego utrzymania zobowiązanego organ ustalił następująco: lekarstwa [...] zł, dojazdy do pracy [...] zł, media [...] zł miesięcznie. W stosunku do zaległości figurujących na koncie zobowiązanego prowadzona jest egzekucja za pośrednictwem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w T. Zakład wskazał następnie, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek dotyczących całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). Zobowiązany posiada majątek znacznej wartości, który stanowi przedmiot zabezpieczenia należności z tytułu składek. W stosunku do zaległych należności prowadzona jest egzekucja i jak dotąd nie stwierdzono jej nieskuteczności. Organ stwierdził także, iż zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, co oznacza, że nie ma możliwości umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych. W związku z tym rozpatrując wniosek o umorzenie Zakład nie bierze tych składek pod uwagę. Jednocześnie Zakład stwierdził, że zobowiązany znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej i nie jest w stanie spłacić zadłużenia jednorazowo, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i dla jego rodziny [(§3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365)]. Wobec powyższego umorzono należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Na koniec Zakład wskazał pozostałe do uregulowania składki za pracowników. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. N. wniósł o umorzenie pozostałych należności z tytułu składek na pracownicze ubezpieczenie społeczne w wysokości [...] zł i opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Uzasadniając decyzję tej treści Prezes Zakładu przywołał argumenty zbieżne z przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji Zakładu. Stwierdził, że wykazanie ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej przez zobowiązanego znalazło swoje potwierdzenie w decyzji z dnia [...].01.2008 r., którą umorzono należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Dalej Prezes Zakładu stwierdził jednak, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 31.07.2003 r., przy braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności w myśl art. 28 u.s.u.s. - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - umorzeniem objąć można jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Zatem w stosunku do pozostałych (nie umorzonych) należności przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania. W takiej sytuacji umorzenie należności za ubezpieczonych (pracowników) finansowanych przez płatnika składek może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Prezes Zakładu stwierdził również, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., co oznacza, że nie są one brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie zaległych składek w pozostałej części. Podobnie jak we wniosku o umorzenie zaległych składek i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwrócił uwagę na swoją ciężką sytuację finansową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarżący H. N. złożył wniosek o umorzenie zobowiązań posiadanych przez niego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z akt sprawy (k.39 i nast. akt adm.) na zadłużenie wnioskodawcy składały się zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na: osobiste ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy za niektóre miesiące w latach 1995 do 1998; ubezpieczenie społeczne za pracowników za niektóre miesiące w latach 1993- 1998; ubezpieczenie społeczne za niektóre miesiące w latach 1999 - 2004, w tym składki za wnioskodawcę oraz za pracowników w części finansowanej przez pracodawcę oraz w części finansowanej przez pracowników; ubezpieczenia zdrowotne, w tym składki za wnioskodawcę i za pracowników; Fundusz Pracy w tym składki za wnioskodawcę i za pracowników, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetki za zwłokę i koszty upomnienia. W rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o umorzeniu należności z tytułu składek: - na osobiste ubezpieczenia społeczne wnioskodawcy za okres do końca 1998 r., - na ubezpieczenia społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, - na ubezpieczenia zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, - na Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wraz z odsetkami, kosztami upomnienia i opłatą dodatkową. Decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w odniesieniu do pozostałych należności objętych wnioskiem H. N. Jak wynika z zestawienia należności, które zostały umorzone i należności wymienionych na kartach 39 i 39 odwrót akt administracyjnych, należności, które nie zostały umorzone to należności z tytułu składek ( i należności ubocznych) : - na ubezpieczenie społeczne pracowników za okresy w latach 1993 r. do 1998 r.; - na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za pracowników, zarówno w części finansowanej przez pracodawcę jak i przez pracowników; - na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie składek za pracowników; - na Fundusz Pracy w zakresie składek za pracowników oraz - na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 104 §2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości albo w części. Możliwe byłoby więc -choć trudno byłoby znaleźć racjonalne wytłumaczenie dla takiego postępowania - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w części dotyczącej tylko umorzenia składek należnych z tytułu ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność gospodarczą i rozstrzygnięcie kwestii umorzenia pozostałych należności w innej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) wynika jednak, że przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu była ocena możliwości umorzenia całego zadłużenia posiadanego wobec ZUS przez H.N. Świadczy o tym treść uzasadnienia oraz stwierdzenie kończące merytoryczne uzasadnienie decyzji z [...].03.2008 r. ".. nie ma możliwości umorzenia pozostałych należności." Z rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że organ orzekający nie umorzył należności za ubezpieczonych (pracowników) w części finansowanej przez pracodawcę ponieważ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie tych składek. Konkretnie organ ustalił, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność tych składek i prawidłowo wyjaśnił, że w myśl przepisów art. 28 ust. 3 ustawy umorzenie tych składek może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek organ orzekający stwierdził, że ponieważ art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mówi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się art. 28 ustawy oznacza to, że składki takie nie są brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie. Tak więc uzasadnienie faktyczne i prawne w części dotyczącej należności, które nie zostały umorzone nie odpowiada rozstrzygnięciu decyzji, co stanowi naruszenie art. 107§1 K.p.a. Prawidłowo orzekając organ winien był odmówić umorzenia składek w części w której uważał, iż brak jest podstaw do ich umorzenia. O ile można zaakceptować pozostawienie bez rozpoznania wniosku w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek opłacanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, to jest tych składek co do których przepisy w ogóle nie przewidują możliwości ich umorzenia, to nie rozstrzygnięcie sprawy w części dotyczącej należności, co do których przepisy przewidują możliwość ich umorzenia po spełnieniu określonych przesłanek, należy uznać za naruszenie przepisów postępowania powodujące uchylenie zaskarżonej decyzji. Co do należności, które nie zostały umorzone należy wskazać, iż są to zarówno należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 1989r. Nr 25, poz.137 ze zm.) jak i ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999r. Odnosząc się do zaległości, które powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należy wyjaśnić, że ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999r. W Rozdziale 13 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych zawarte zostały przepisy przejściowe i końcowe , a w art. 109 znajdującym się w tym rozdziale ustawodawca przyjął, że składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do 31 grudnia 1998r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. Z tak sformułowanego przepisu wynika - w ocenie Sądu - iż w stosunku do składek należnych przed dniem 1 stycznia 1999r. należy stosować przepisy przedawnienia zobowiązań określone w ustawie z 1986 r., ponieważ jeżeli rozliczanie i opłacanie należności za okres do 31 grudnia 1998r. następuje na podstawie przepisów dotychczasowych, to również według uregulowań dotychczasowych należy oceniać ich wymagalność i przedawnienie. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 lutego 2006r. III SA/Wr 517/04 /ONSA/WSA 2006/6/169/ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 25 czerwca 2007 r. I S.A./Rz 583/07. Należy zaznaczyć, że w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek ZUS, które powstały pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z 12.07.2007 r. syg. akt I UK 37/07 przyjął, że również do zobowiązań , które powstały pod rządami ustawy z 1986 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ww. wyroku Sąd Najwyższy nie rozważył jednak stosowania przepisów dotyczących przedawnienia w świetle przepisu przejściowego jakim jest art. 109 ustawy z 1998 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w ww. wyroku. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Ustawodawca przewidział sytuacje, w których dochodzi do przerwania biegu przedawnienia i postanowił, że wskutek przerwania biegu przedawnienia termin zaczyna biec na nowo, wydłuża się więc okres, w którym możliwa jest egzekucja zaległości składkowych. W związku z tym, że przerywanie biegu przedawnienia zobowiązań mogłoby doprowadzić niejako do wyeliminowania funkcjonowania całkowicie instytucji przedawnienia, ustawa określiła maksymalny okres przedawnienia. Zgodnie z art. 35 ust. 4 zd. 2, ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych składek nie można dochodzić, jeżeli od momentu ich płatności upłynęło 10 lat. W związku z powyższym zobowiązanie uiszczenia składki na ubezpieczenie społeczne przedawnia się najpóźniej w terminie 10 lat od chwili, kiedy stało się wymagalne. Przesłankę przedawnienia organ obowiązany jest uwzględniać z urzędu, ponieważ nie można dochodzić przedawnionych należności. W związku z powyższym zadłużenie skarżącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w części uległo już przedawnieniu, co przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ orzekający weźmie pod uwagę. W związku z przedawnieniem należności , postępowanie w sprawie ich umorzenia winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Sąd wskazuje, że w odniesieniu do należności, które zostały już przez organy ZUS umorzone, rozstrzygnięcie umarzające winno zostać przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ponowione, ponieważ podjęcie innej decyzji w tym zakresie mogłoby stanowić działanie na niekorzyść strony, a zgodnie z art.134§2 p.p.s.a sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.