V SA/Wa 1201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na czynność Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Zarząd Dzielnicy Żoliborz polegającą na negatywnej weryfikacji projektu zgłoszonego do budżetu partycypacyjnego na rok 2019 postanawia: postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić P. K. kwotę 300,00 (trzysta) złotych, wpisaną do rejestru opłat sądowych WSA w Warszawie z [...] maja 2018 r. pod pozycją [...] tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Pismem z 28 maja 2018 r. P.K. (dalej Skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Miasta [...] reprezentowanego przez Zarząd Dzielnicy [...] polegającą na negatywnej weryfikacji projektu nr [...] o nazwie "[...]" zgłoszonego do budżetu partycypacyjnego na rok 2019. W skardze podniosła, że złożyła projekt wybudowania drogi rowerowej wzdłuż ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z trasą [...]. Projekt przeszedł – co podkreśliła wnioskodawczyni - pozytywnie wstępną weryfikację formalną (liczba podpisów, prawidłowe wypełnienie formularza, etc). Jednak podczas procedury weryfikacji powtórnej uznano, że projekt jest sprzeczny z obowiązującym prawem, a to z pkt. 2.1.2 Standardów projektowych i wykonawczych dla systemu rowerowego w [...] (zarządzenie [...]). Zdaniem Skarżącej negatywna weryfikacja (pierwsza i powtórna) narusza postanowienia § 20 ustęp 3 pkt. 2 regulaminu Przeprowadzania Budżetu Partycypacyjnego w [...] na rok 2019, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...], poprzez uznanie, że zgłoszony projekt narusza obowiązujące przepisy prawa. W związku z powyższym takie rozstrzygnięcie winno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy [...] wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która - zgodnie z § 2 komentowanego przepisu - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) dalej jako: "Ordynacja podatkowa", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przytoczone regulacje wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Przedmiotem skargi jest czynność Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] polegająca na negatywnej weryfikacji projektu nr [...] o nazwie "[...]" zgłoszonego przez Skarżącą do budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] na rok 2019. Czynność ta stanowi część procedury przeprowadzania konsultacji społecznych dotyczących przeznaczenia części budżetu [...] na rok 2019, przewidzianej w Zarządzeniu nr [...] w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami [...] w zakresie budżetu partycypacyjnego na rok 2019, oraz § 8 uchwały nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...]. Rozważenia wymaga, czy działanie takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres tej kontroli określa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie poddaje kontroli sądów administracyjnych wszelkich przejawów działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 i 4 p.p.s.a.), po trzecie, wskazanie spraw w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy czynność powołanego Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w Dzielnicy [...] polegająca na negatywnej weryfikacji projektu P.K. jako nie spełniającego kryteriów wskazanych w § 4 Regulaminu przeprowadzania budżetu partycypacyjnego w [...] na rok 2019 (załącznik do zarządzenia nr [...]) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi więc o takie akty lub czynności które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należało dojść do wniosku, że sprawa dotycząca negatywnej weryfikacji projektu zgłoszonego w ramach budżetu partycypacyjnego, nie należy do spraw o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące oceny projektów zgłoszonych przez mieszkańców dzielnicy, nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, ale określonych działań powołanego Zespołu ds. budżetu partycypacyjnego w danej dzielnicy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców. Z Regulaminu przeprowadzania budżetu partycypacyjnego (§ 1 ust. 1 pkt 1) wynika, że budżet partycypacyjny jest to proces konsultacji społecznych mających na celu włączenie mieszkańców w decydowanie o wydatkowaniu określonej części budżetu. Z kolei z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, w wyniku ich przeprowadzenia uzewnętrznia się opinia mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. Z przytoczonych powyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że działania powołanego Zespołu związane z oceną złożonych projektów w ramach budżetu partycypacyjnego nie dotyczą uprawnienia Skarżącej wynikającego z przepisów prawa i nie maja charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działania te były zgodne z prawem. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 4 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.