V SA/Wa 1202/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2004r. Z. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości lub w części odsetek od należności z tytułu zaległych składek. Przedstawił przyczyny powstania zaległości oraz swoją sytuację materialna. Do akt sprawy dołączył stosowne dokumenty. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek w kwocie [...] zł od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/1999 - 03/2004r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych brak jest podstaw do umorzenia odsetek od należności ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. ocenił decyzję wydaną w I instancji jako niesłuszną merytorycznie. Zawnioskował o potraktowanie jego sprawy w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] 09.2004r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek od tych należności. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że płatnik nie spełnia żadnej z ustanowionych w tych przepisach przesłanek, brak jest zatem podstaw do umorzenia należności. Odnośnie umorzenia odsetek podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Od niniejszej decyzji Prezesa Zakładu, Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2326/04 stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach. Postanowieniem z [...] maja 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2006 r. Prezes ZUS postanowił " zmienić decyzję ZUS z dnia [...] 06.2004r., odmawiając umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999-03/2004r." W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż powtórna analiza stanu faktycznego pozwoliła ustalić, iż w decyzji ZUS z dnia [...] 08.2004r. nieprawidłowo wskazano okres zaległości z tytułu nieopłaconych składek i należności odsetkowych - przedmiotem rozstrzygnięcia powinna być kwestia umorzenia odsetek za zwłokę od składek ubezpieczeniowych za okres 06/1999-03/2004 a nie jak pierwotnie wskazano za okres 01/1999-03/2004, bowiem składki zdrowotne za okres od 01-05/1999 uległy przedawnieniu wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Odnosząc się do wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 28 ust. l ustawy systemowej, może umorzyć w całości lub części należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy "należnościami z tytułu składek" są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne i upomnienia oraz dodatkowa opłata. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż nie podlegają umorzeniu należności pochodne od składek tj. odsetki za zwłokę, w oderwaniu od rygorów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym jedynie umorzenie należności głównej powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Reasumując organ stwierdził, że brak podstaw prawnych przewidujących możliwość umorzenia samych odsetek. Powyższą decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] lipca 2006 r. Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy systemowej oraz przepisu § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podniósł, iż pomimo wykazania trudności majątkowych, zdrowotnych i rodzinnych okoliczności te nie zostały zanalizowane. W motywach skargi podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zatem wbrew twierdzeniom ZUS, ustawodawca przewidział możliwość częściowego umorzenia należności, nie konkretyzując przy tym, której części możliwość ta dotyczy. Tym samym nie jest wykluczone zastosowanie powyższego przepisu do części należności obejmującej odsetki za zwłokę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, argumentując zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę pod tym kątem skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji przez Prezesa Zakładu przepisów u.s.u.s. w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (podkreśl. Sądu)". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189, a także wyrok Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/2005, LexPolonica nr 1276162, OSNP 2007/7-8 poz. 111). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że stanowisko organów wyrażone w obu decyzjach jakoby "ustawodawca nie przewidział umorzenia odsetek jako odrębnej instytucji" jest całkowicie błędne. Skoro więc w niniejszej sprawie Prezes Zakładu błędnie przyjął, iż przepisy u.s.u.s. nie zwierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, a tego dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa zgłoszonych w skardze straciła rację bytu, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu - przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu - zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dodać należy, że zaskarżona decyzja narusza również art. 138 § l k.p.a.. W jej rozstrzygnięciu " zmieniono decyzję ZUS z dnia [...] 06.2004r. odmawiając umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999-03/2004r." Przepis art. 138 § l k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem orzeczenie w decyzji organu odwoławczego co do istoty sprawy może być podjęte tylko w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a. było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.