V SA/Wa 1203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2008 r. sprawy ze skargi J. C., K. C. - wspólników "[...]" s.c. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006 r. wspólnicy spółki cywilnej A. K. C. i J. C. zwrócili się do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę i opłaty dodatkowej od zaległych składek i rozłożenie pozostałych należności na raty. Uzasadniając złożony wniosek wskazali, iż istniejące zaległości są wynikiem trudności finansowych prowadzonej przez nich firmy, które wynikają z kolei z braku możliwości odzyskania zasądzonych wierzytelności. Decyzją z [...] września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J.C. i K. C. wspólnikom spółki cywilnej "A." s.c. umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika oraz opłaty dodatkowej, wskazując na możliwość wdrożenia egzekucji ze świadczenia rentowego jednego z wnioskodawców bądź za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, jak również ustanowienia zabezpieczenia na majątku nieruchomym, oraz spłaty długu w systemie ratalnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa Zakładu rozpoznając sprawę jako organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi J. C. i K. C. wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1007/07, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną interpretację tego przepisu (tj. przyjęcie twierdzenia o braku możliwości umorzenia samych odsetek) oraz z naruszeniem przepisów postępowania (bowiem oceniając stan majątkowych zobowiązanych nie uwzględniono zadłużenia wynikającego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracowników, które to zobowiązania nie mogą być umorzone i wpływają na sytuacje majątkową zobowiązanych. Rozpoznając ponownie sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) reprezentowany przez Prezesa Zakładu, rozpoznając sprawę jako organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2006 r. W ocenie organu II instancji z ustalonego w sposób kompletny stanu faktycznego wynika, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Wskazano, że prowadzona jest egzekucja ze świadczenia rentowego i za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, oraz że ZUS posiada zabezpieczenie długu w postaci hipoteki przymusowej na nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż w trakcie prowadzonego postępowania działalność gospodarcza K. C. zaczęła przynosić dochody, natomiast J. C. - obok świadczenia rentowego, pozyskał dodatkowe źródło dochodu w postaci zatrudnienia na umowę zlecenia, co pozwala przypuszczać, iż istnieje możliwość uregulowania całości zadłużenia w dłuższym okresie czasu, bez szkody dla zaspokojenia podstawowych potrzeb osób wnioskujących i ich rodzin. Zauważono również, że podjęcie pracy przez J. C. wskazuje na poprawę stanu zdrowia umożliwiającego dodatkowe zarobkowanie w celu pozyskania środków na spłatę zadłużenia. Nie zgadzając się z ww. decyzją z [...] lutego 2008 r. J. i K. C. wspólnicy spółki cywilnej A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli, że konieczność zapłacenia odsetek pociągnie zbyt ciężkie skutki pozbawiające ich minimum egzystencji. Zarzucili, iż błędne jest stwierdzenie organu jakoby stan zdrowia J. C. się poprawił, bowiem podjęta przez niego praca trwała jedynie jeden miesiąc, i z powodu przyczyn zdrowotnych musiała zostać przerwana. Wskazali, iż do zapłaty nadal pozostają składki za pracowników skarżących, co dodatkowo pogarsza sytuację materialną skarżących. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżących z dnia 16 sierpnia 2006 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek oraz opłaty dodatkowej od należności ZUS z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżących. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ww. rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Wskazać jednak należy, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on -ale nie musi- umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Kierując się powyższym -zdaniem Sądu - organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżących nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na uzyskiwany przez skarżących dochód oraz posiadany majątek. Organ II instancji w sposób prawidłowy i kompletny ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżących, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono m.in., iż: J. C. w miesiącu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zatrudniony był na umowę zlecenie, otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 720 zł netto, posiada wierzytelności na łączną kwotę 35.000 zł, posiada samochód osobowy [...] z 1994 r. (o wartości ok. 6000 zł - współwłasność z synem), a także - części domu jednorodzinnego wraz z działką o pow. 500 m2 (na nieruchomości ustanowiono hipotekę na rzecz ZUS), pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną (ustanowili rozdzielność majątkową), która pobiera świadczenie emerytalne i jest zobowiązana do spłaty kredytu zaciągniętego na dom (rata miesięczna 750 zł do 2019 r.). W odniesieniu do K. C. ustalono m.in. iż; utrzymuje się z prowadzonej działalności gospodarczej (wykazywany średni dochód około 270 zł miesięcznie), przy czym we wrześniu 2007 r. dochód z działalności kształtował się na poziomie 2000 zł, posiada samochód osobowy [...] z 1994 r. (wartość ok. 6000 zł - współwłasność z ojcem), zamieszkuje w wynajmowanym od rodziny mieszkaniu, pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i ma na utrzymaniu jedno dziecko. Mając na uwadze posiadany przez skarżących majątek, osiągane przez J.C. dochody oraz wiek K. C. ([...] lat), który wykonuje na własny rachunek działalność gospodarczą, zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, iż istnieje możliwość uregulowania całości zadłużenia (tak wszystkich składek jak i należności od nich pochodnych, tj. objętych wnioskiem odsetek za zwłokę, opłaty dodatkowej, kosztów upomnienia) w dłuższym okresie czasu (np. układ ratalny). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego sytuacji majątkowej skarżących (nieściągalność) wskazać należy, iż zdaniem Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Organ II instancji mając na uwadze wykazany majątek oraz zasadę równości wierzycieli względem zobowiązanych, słusznie dokonał ww. oceny ogólnej sytuacji skarżącego. Powołać tutaj należy tezę zawartą w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1688/06 (LEX nr 265483), zgodnie z którą; "Nie można przy ocenie sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne sprowadzać rozważań tylko do prostego zestawienia istniejących w danym momencie dochodów na członka rodziny, gdyż istotny jest też ogólny poziom zamożności danej rodziny obrazujący funkcjonowanie jej w życiu społecznym". Teza powyższa, którą tut. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, wyznacza pewne obiektywne kryteria, którymi winien kierować się organ dokonując oceny wniosku o umorzenie zaległych składek. Zdaniem Sądu w pełni uzasadnione jest zatem uznanie przez organ, iż wykazywane niskie dochody skarżących w świetle ustalonej sytuacji majątkowej nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległych składek. W świetle poczynionych ustaleń uzasadniona jest także ocena organu dotycząca stanu zdrowia J. C., który podejmując pracę zawodową (umowa zlecenia) wykazał, iż jego choroba nie uniemożliwia mu uzyskiwania dochodu z tytułu pracy. Podkreślić tutaj należy, iż nowe okoliczności powołane przez skarżących w skardze tj. wskazanie, iż stan zdrowia uniemożliwił skarżącemu J. C. na kontynuowanie pracy, oraz wskazanie, iż zmianie uległa także sytuacja K. C., nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonuje bowiem oceny zaskarżonej decyzji mając na względzie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Z tego też powodu należało uznać, iż drugi zarzut skargi odnoszący się do zmiany okoliczności w sprawie uznać należało za nieuzasadniony. Ponadto podkreślić także należy, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy należy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Wskazać również należy, iż w ocenie Sądu organ administracyjny II instancji wydając zaskarżoną decyzję w sposób kompletny i prawidłowy ustalił oraz rozważył stan faktyczny w sprawie, realizując tym samym wytyczne określone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1007/07. W szczególności organ administracyjny wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnił wszystkie obciążenia finansowe skarżących oraz nie kierował się już błędną tezą o braku możliwości umarzania samych odsetek od zaległych składek, czemu w pełni dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć natomiast żadnego znaczenia podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego przyczyny oraz okoliczności związane z powstaniem przedmiotowego zadłużenia. Przesłanki, na podstawie których organ może umorzyć należności z tytułu składek zostały omówione powyżej i nie wynika z nich, aby taka okoliczność mogła uzasadniać umorzenie. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.