V SA/Wa 1208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji; oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ I instancji") nakazał Województwu M. (dalej: "Strona", "Skarżący") zwrot środków Funduszu na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 49e ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", które zostały przekazane w 2016 r. samorządowi Województwa M. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, w kwocie 84.317 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od tej kwoty, od 1 grudnia 2016 r. do dnia wpłaty. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2017 r. Województwo M. złożyło do PFRON sprawozdanie rzeczowo - finansowe o zadaniach zrealizowanych ze środków PFRON otrzymanych przez samorząd Województwa M. za IV kwartał 2016 r., dalej: "sprawozdanie za IV kwartał 2016 r.". Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. PFRON poinformował Stronę o nieprawidłowościach w ww. sprawozdaniu. W dniu 1 lutego 2017 r. Województwo M. złożyło korektę sprawozdania za IV kwartał 2016 r. oraz rozliczenie za 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. PFRON poinformował Stronę, że zgodnie z korektą sprawozdania stan środków Funduszu na wyodrębnionym rachunku na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosił 942.973,85 zł, natomiast środki zwrócone w dniu 3 stycznia 2017 r. do Funduszu to kwota 858.656,85 zł, a więc różnica w wysokości 84.317 zł podlega zwrotowi do Funduszu. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. PFRON wezwał Województwo M. do zwrotu środków w wysokości 84.317 zł wraz z odsetkami w terminie trzech miesięcy od otrzymania wezwania. Wobec nieuregulowania należnej kwoty, organ pismem z [...] czerwca 2017 r., zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu przekazanych w 2016 r. samorządowi Województwa M. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Na podstawie art. 54 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ze środków Funduszu pokrywane są koszty obsługi zadań realizowanych przez samorządy powiatowe i wojewódzkie w wysokości faktycznie poniesionej, nie więcej niż 2,5 % środków wykorzystanych na realizację zadań, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 538), dalej: "rozporządzenie", Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu w ciągu roku, w tym także w formie zaliczek, w terminach umożliwiających bieżące finansowanie realizowanych przez samorządy wojewódzkie lub powiatowe zadań, nie dłuższych niż 14 dni od dnia złożenia przez samorząd wniosku o przekazanie środków, jednakże z uwzględnieniem możliwości finansowych Funduszu, stopnia wykorzystania przez samorząd środków przekazanych i stanu wyodrębnionego rachunku bankowego, potwierdzonego kopią wyciągu bankowego na dzień sporządzenia wniosku o przekazanie środków. Organ odwoławczy podkreślił, że Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), a zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.), dalej: "ustawa o finansach publicznych", podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy, który jest załącznikiem do ustawy budżetowej na dany rok budżetowy. Ponadto organ podkreślił, że zasada roczności budżetu odnosi się także do budżetu samorządu terytorialnego (art. 211 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych). Natomiast zgodnie z art. 263 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego (podobnie jak niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa). Organ wskazał, że w następstwie składanych przez samorząd Województwa M. wniosków o przekazanie środków PFRON, Fundusz przekazał na rachunek bankowy Województwa Mazowieckiego (w 11 transzach) środki na realizację w 2016 r. zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, w łącznej kwocie 12.601.732 zł, w tym zaliczkowo kwotę stanowiącą 2,5% kwoty przekazywanej na realizację ww. zadań z przeznaczeniem na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji. Ogółem w 2016 r. samorząd Województwa M. otrzymał z PFRON środki Funduszu w łącznej kwocie 12.916.776 zł (12.601.732 zł na realizację zadań + 315.044 zł na obsługę zadań). Ostatnia transza środków Funduszu za 2016 r. została przekazana w dniu 1 grudnia 2016 r. w łącznej kwocie 4.310.190 zł (w tym: 4.205.063 zł na realizację zadań określonych w ustawie o rehabilitacji oraz 105.127 zł zaliczkowo na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji). Jak wynika ze sprawozdania rzeczowo – finansowego samorząd Województwa M. wydatkował w 2016 r. środki Funduszu w łącznej kwocie 11.984.023 zł (wiersz 33 sprawozdania rzeczowo-finansowego), w tym kwotę 11.774.106 zł na realizację zadań określonych w ustawie o rehabilitacji oraz kwotę 209.917 zł na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji (wiersz 32 sprawozdania rzeczowo-finansowego). Stan rachunku bankowego wyodrębnionego dla środków PFRON na ostatni dzień IV kwartału 2016 r. wynosił 942.974 zł (zaokrąglenie do pełnych złotych). Z przekazanej samorządowi Województwa M. przez PFRON w 2016 r. łącznej kwoty środków Funduszu w wysokości 12.916.776 zł, niewydatkowana została przez samorząd Województwa M. do końca 2016 r. łączna kwota w wysokości 932.753 zł (zawierająca się w saldzie środków znajdujących się na koniec 2016 r. na rachunku bankowym wyodrębnionym dla środków PFRON), w tym kwota 827.626 zł otrzymana na realizację zadań określonych w ustawie o rehabilitacji oraz kwota 105.127 zł otrzymana zaliczkowo na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji. W dniu 3 stycznia 2017 r. (wpływ na rachunek bankowy PFRON) samorząd Województwa M. dokonał zwrotu do Funduszu łącznej kwoty 858.656,85 zł (w tym: kwoty 827.626,31 zł z tytułu niewykorzystanych środków Funduszu otrzymanych w 2016 r. na realizację zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, kwoty 20.810 zł z tytułu niewykorzystanych środków Funduszu otrzymanych zaliczkowo w 2016 r. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, kwoty 5.462,27 zł z tytułu odsetek bankowych oraz kwoty 4.758,27 zł z tytułu innych wpływów (dowód specyfikacja do przelewu zwrotu środków PFRON z dnia 2 stycznia 2017 r.). W związku z powyższym do zwrotu do PFRON pozostaje kwota środków Funduszu w wysokości 84.317 zł (różnica pomiędzy środkami przekazanymi na obsługę zadań w ostatniej transzy, tj. 105.127 zł a środkami zwróconymi do PFRON przez Stronę, tj. 20.810 zł) otrzymana zaliczkowo w 2016 r. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, a niewydatkowana przez samorząd Województwa M. do końca roku 2016 (zawierająca się w saldzie środków znajdujących się na koniec 2016 r. na rachunku bankowym wyodrębnionym dla środków PFRON). Organ podkreślił, że Strona dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. przekazała z rachunku bankowego wyodrębnionego dla środków PFRON na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. kwotę w wysokości 84.317 zł (w tytule przelewu wskazując: Parg.0970 Rozdział 85324). W dniu 3 stycznia 2017 r. Strona zwróciła na konto PFRON jedynie część niewydatkowanych środków w wysokości 858.656,85 zł. Natomiast w dniu 4 stycznia 2017 r. już po zakończeniu roku budżetowego kwota 84.317 zł (stanowiąca w zaokrągleniu różnicę pomiędzy kwotą niewydatkowanych środków w wysokości 942. 974 zł, a kwotą 858.656,85 zł, która została zwrócona do PFRON) została przekazana z ww. rachunku na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. W związku z powyższym, powinna ona zostać zwrócona do Funduszu z uwagi na niewydatkowanie tych środków do końca roku budżetowego 2016 r., czego Strona nie uczyniła, pomimo wezwania wystosowanego przez PFRON. Organ odwoławczy uznał, że nie znajduje uzasadnienia argument, że obsługa zadań PFRON była bezpośrednio finansowana przez Samorząd Województwa M. a następnie refinansowana ze środków PFRON w ramach wspomnianych 2,5% przeznaczonych na koszty obsługi zadań. Zgodnie bowiem z powoływanymi wyżej przepisami ustawy i rozporządzenia środki Funduszu przeznaczone na realizację zadań oraz ich obsługę przekazywane są w ciągu roku, w tym także w formie zaliczek, w terminach umożliwiających bieżące finansowanie realizowanych przez samorządy wojewódzkie lub powiatowe zadań. Zatem środki przekazane przez Fundusz ostatnią w roku 2016 r. transzą w dniu 1 grudnia 2016 r. powinny zostać wydatkowane na powyższe cele do końca 2016 r. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że wobec niewydatkowania przedmiotowej kwoty środków w sposób określony wskazanymi wyżej przepisami prawa, środki w kwocie 84.317 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od tej kwoty od 1 grudnia 2016 r. do dnia wpłaty, podlegają zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez: a) uznanie, iż w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy środki PFRON w kwocie 84.317 zł otrzymane zaliczkowo w 2016 r. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji należy zakwalifikować jako "pobrane w nadmiernej wysokości", przy jednoczesnym uznaniu, że przedmiotowe środki należą do kategorii środków ,,niewykorzystanych" w danym roku budżetowym, co oznaczałoby, że przyjęty za podstawę prawną żądania przepis art. 49e ust. 1 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie obejmuje swoim zakresem kategorii środków "niewykorzystanych"; b) nierozróżnienie, że kategoria środków "niewykorzystanych" do końca roku budżetowego jest uregulowana odrębnie od kategorii środków "pobranych w nadmiernej wysokości" i wobec czego żądając zwrotu środków zakwalifikowanych jako "niewykorzystane" za podstawę prawną żądania należy powołać art. 168 ust. 1 u.f.p., a określając żądanie w części odsetkowej odnieść się do regulacji ust. 3 powołanego przepisu. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na sprzecznym z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przyjęciu, iż będąca przedmiotem postępowania kwota środków Funduszu nie została wydatkowana do końca 2016 r., podczas gdy kwota ta została w całości wydatkowana na pokrycie kosztów obsługi zadań realizowanych przez samorząd określonych w ustawie o rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ II instancji za utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON z dnia [...] lipca 2017 r., nakładającą obowiązek zwrotu przez Skarżącego do PFRON kwoty środków Funduszu w wysokości 84.317 zł otrzymanej zaliczkowo w 2016 r. na obsługę realizowanych przez samorząd zadań określonych w ustawie o rehabilitacji, a niewydatkowanej przez samorząd Województwa M. do końca 2016 r. Organ podkreślił, że Skarżący dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. przekazał z rachunku bankowego wyodrębnionego dla środków PFRON na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. kwotę w wysokości 84.317 zł, a zatem kwota ta powinna zostać zwrócona do Funduszu z uwagi na niewydatkowanie tych środków do końca roku budżetowego 2016 r. Skarżący, mimo wezwania, nie zwrócił ww. środków. Skarżący podnosi, że wydatek został poniesiony w 2016 r., a data zrefundowania sobie uprzednio poniesionego wydatku - 4 stycznia 2017 r., jest bez znaczenia. W zakresie przekazanej kwoty samorząd poniósł koszty obsługi realizowanych zadań w 2016 r., a w dacie przekazywania środków pomiędzy własnymi rachunkami wydatek w tej kwocie został już poniesiony. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. W przypadku pobrania środków Funduszu w nadmiernej wysokości – środki te, na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę stwierdza, że nie można podzielić zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały pobrane w nadmiernej wysokości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wpłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1902/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w myśl art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z ust. 2 wynika zaś, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast ust. 3 stanowi, że rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Z powołanych przepisów wynika zatem zasada roczności. Zatem wydatkowanie przez samorząd Województwa M. środków funduszu zgromadzonych na rachunku bankowym wyodrębnionym dla środków PFRON, w kwocie 84.317 zł, po zakończeniu roku budżetowego 2016, tj. w dniu 4 stycznia 2017 r., zdaniem Sądu, uzasadnia zastosowanie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Środki te powinny bowiem podlegać zwrotowi do Funduszu jako środki niewykorzystane w 2016 r., a skoro mimo wezwania nie zostały zwrócone, stanowią środki pobrane z Funduszu w nadmiernej wysokości. Zasadnie zatem organ uznał, iż wydatkowanie w 2017 r. środków z wyodrębnionego rachunku bankowego środków Funduszu dla samorządu, przyznanych na realizację zadań określonych w ustawie o rehabilitacji w 2016 r., narusza zasadę roczności, wywodzoną z art. 211 ustawy o finansach publicznych i uzasadnia żądanie zwrotu na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Sąd nie stwierdził ponadto w rozpoznawanej sprawie żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 K.p.a. bowiem w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.