V SA/Wa 1209/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Barbara Wasilewska, Sędzia WSA -Jolanta Bożek, Asesor WSA -Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant -Anna Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2007r. nr [...] Wnioskiem z [...] maja 2004 r. P. W. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za lata 2000 - 2004. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić tak ogromnej kwoty, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego najbliższej rodziny. Oświadczył, że nie posiada żadnego majątku, mieszka razem z babcią, która jest osobą starszą, schorowaną i wymagającą nieustannej pomocy, także finansowej. Podkreślił, że wynajmuje i utrzymuje lokal - biuro swej firmy, co jest dużym obciążeniem finansowym oraz finansuje wychowanie i kształcenie syna. Poza tym zalega z płatnościami dla podwykonawców swojej firmy. Zadeklarował pokrycie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 26.015,27 zł. (należności główne + odsetki) za okres od marca 2000 r. do kwietnia 2004 r., jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż Skarżący nie wykazał w sposób należyty istnienia związku przyczynowego pomiędzy swoją sytuacją majątkową i rodzinną, a brakiem możliwości opłacenia zaległych składek. W przypadku Skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność składek, jaka mogłaby uzasadnić umorzenie, ponieważ Skarżący uzyskuje przychody z tytułu prowadzonej działalności i nie wykazał, że spłata zadłużenia w systemie ratalnym pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki. Tym samym - w opinii Zakładu - nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 u.s.u.s. Od powyższej decyzji Skarżący odwołał się składając 22 grudnia 2004 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Skarżący zarzucił, iż ubiegał się jedynie o częściowe umorzenie składek (na ubezpieczenia społeczne), deklarując wolę opłacenia pozostałych składek (ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy), a w zaskarżonej decyzji odmówiono mu umorzenia w całości. Zarzucił także, iż w decyzji została błędnie określona kwota zaległych składek. Podtrzymał, iż w jego sytuacji istnieją przesłanki do częściowego umorzenia zaległych składek. Pismem z [...] listopada 2006 r. Skarżący uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż jego sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu i celem uniknięcia dalszego zadłużania się zakończył działalność gospodarczą z dniem [...] sierpnia 2006 r. Podkreślił, iż jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, a długi przewyższają wartość jego majątku. Wniósł o całkowite umorzenie zaległości składkowych. Zakład powyższe pismo z [...] listopada 2006 r. potraktował jako nowy wniosek o umorzenie zaległych składek i decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s. - odmówił umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 53.288,95 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż wobec Skarżącego nie zachodzi żadna okoliczność pozwalająca na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. Zakład uznał także, iż sytuacja Skarżącego nie wypełnia przesłanek umożliwiających umorzenie składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: "rozporządzeniem MGP i PS z dnia 31 lipca 2003 r."). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lipca 2007 r. Skarżący podniósł, iż rozpatrywanie jego sprawy trwa już ponad 3 lata od chwili złożenia wniosku z [...] maja 2004 r. Zarzucił, iż jego wniosek z [...] grudnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został dotychczas rozpoznany. Wskazał także, iż jego sytuacja materialna nadal nie pozwala na uiszczenie zaległych należności składkowych, a odmowna decyzja Zakładu blokuje mu szansę na odzyskanie stabilnej sytuacji materialnej, skazując na dozgonną wegetację. Prezes Zakładu decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 84 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. z związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentacją jak w decyzji z [...] lipca 2007 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących załatwienia wniosku z [...] maja 2004 r. Prezes Zakładu wskazał, iż stosowne wyjaśnienia zostały zawarte w piśmie Zakładu z [...] sierpnia 2007. Na powyższą decyzją Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2008 r. wnosząc o jej zmianę i umorzenie należności składkowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż ocena stanu majątkowego dokonana przez organ jest błędna, czego dowodzi postanowienie z [...] grudnia 2007 r. Komornika Sądowego Rewiru XIII przy Sądzie Rejonowym dla W., który po rozpatrzeniu wniosku jednego z wierzycieli - firmy A. - umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia częściowej bezskuteczności egzekucji. Skarżący zarzucił, iż ustalenia Zakładu, kwestionujące jego trudną sytuację finansową są sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, iż rozpatrywanie jego sprawy ciągnie się ponad 3 lata, przez co Zakład dopuścił się w trakcie postępowania wielokrotnego naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a., a fakt, iż rzeczywisty początek biegu sprawy miał miejsce [...] maja 2004 r. Zakład wielokrotnie próbował tuszować. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Należy także wskazać na treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2007 r. naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Należy wskazać, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do właściwego Sądu nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. - w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te są zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych Kodeksem postępowania administracyjnego. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nieważność decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w przepisach, w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 k.p.a. oraz na mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z [...] lipca 2007 r. dotknięte są wadami kwalifikowanymi ujętymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 128 k.p.a. - odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Przy czym należy zaznaczyć, iż przepisy u.s.u.s. nie przewidują, co do treści odwołania, innych wymogów niż wynikające z k.p.a. Tak więc jedynym wymogiem odwołania (także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji - jest to aby odpowiadało ogólnym wymaganiom stawianym podaniom wynikającym z art. 63 k.p.a. (tj. m.in. wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres, podpis). W razie braku spełnienia przez odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wymogów co do treści, określonych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. zastosowania ma art. 64 k.p.a., a zatem organ odwoławczy obowiązany jest wezwać stronę do ich usunięcia w terminie siedmiu dni. Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, iż wniosek Skarżącego z [...] maja 2004 r. (uzupełnionym pismem z [...] października 2006 r.) został rozpoznany decyzją Zakładu z [...] grudnia 2004 r. (doręczoną Skarżącemu 10 grudnia 2004 r.), decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie złożenia środka odwoławczego. Skarżący w terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2004 r. (nadany 22 grudnia 2004 r.), w którym wyraził niezadowolenie z decyzji z [...] grudnia 2004 r., wniosek zawierał też wszystkie wymogi wynikające z art. 63 k.p.a. Skoro więc powyższy wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, powinien zostać bezwzględnie rozpoznany przez organ odwoławczy. Organ nie miał prawa pozostawić takiego wniosku bez rozpoznania. Wyjaśnienia organu zawarte w piśmie skierowanym do Skarżącego z [...] grudnia 2006 r., iż pozostawił wniosek z [...] grudnia 2004 r. bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie - na wezwanie organu z [...] stycznia i [...] lutego 2005 r. - brakujących deklaracji rozliczeniowych są oczywiście błędne, ponieważ, jak zaznaczono wyżej, nie były to elementy konieczne do złożenia środka odwoławczego. Wskazać przy tym należy, iż organ miał świadomość, iż popełnił błąd nie rozpoznając wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym świadczy notatka zawarta w piśmie z [...] grudnia 2006 r. cyt. "DRD zwraca uwagę, iż Oddział ZUS powinien po wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie wydać decyzję w przedmiocie umorzenia, pomimo braku deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2001 r. i korekty dokumentu zgłoszeniowego ZUS ZUA. Nie dostarczenie przez dłużnika ww. dokumentów nie stanowiło podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.". W konsekwencji potraktowanie przez Zakład pisma z [...] października 2006 r. (złożonego [...] listopada 2006 r.), będącego uzupełnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2004 r., jako nowego wniosku o umorzenie zaległości składowych, było oczywiście błędne. Tym samym Zakład wydając decyzję z [...] lipca 2007 r. ponownie, w tej samej sprawie, wydał decyzję pierwszo-instancyjną. Tak więc kolejna, zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z [...] lutego 2008 r. była trzecią decyzją w sprawie. Takie zaś zachowanie organu jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ łamie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji lub postanowienia wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co wyjaśniono powyżej i co trafnie zarzucono w skardze. Zwalnia to równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznego rozpoznania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2004 r. od decyzji Zakładu z [...] grudnia 2004 r. z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu