V SA/Wa 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu ... na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia... listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu ... kwotę 4225 zł (cztery tysiące dwieście dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister, organ II instancji), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] marca 2018 r. nr [...] nakazującą Powiatowi M. zwrot środków Funduszu w kwocie 20815 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej . Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON w dniach od 18.04.2017 r. do 21.04.2017 r., stwierdzono nieprawidłowości w procedowaniu przez P. w M. (dalej PCPR) niekompletnego wniosku Fundacji "E." o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działalności warsztatu terapii zajęciowej (który wpłynął do P. w M. w dniu 15.02.2017 r.). W związku z powyższymi ustaleniami i brakiem dobrowolnego zwrotu środków przez Powiat mimo stosownego wezwania, PFRON wszczął postępowanie administracyjne, a następnie w dniu 2 marca 2018 r. wydał decyzję nakazującą Powiatowi M. zwrot kwoty dofinansowania w wysokości 20815 zł z odsetkami jak dla zaległ ści podatkowej w sposób wskazany w decyzji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. Nr 63, poz. 587), P. w M. powinien był w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez Fundację "E.", powiadomić ją w formie pisemnej o konieczności uzupełnienia dokumentacji, a w przypadku nieuzupełnienia wniosku w wymaganym terminie, pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Tak się jednak nie stało i strona zawarła z wnioskodawcą umowę w oparciu o niekompletny wniosek. W ocenie organu pierwszej instancji, z uwagi na charakter opisanej wyżej procedury, nie było możliwe w okresie późniejszym usunięcie przedstawionych nieprawidłowości w zakresie rozpatrywania wniosku i zawierania umowy. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w zakresie zwrotu środków Funduszu przekazanych według algorytmu w 2017 r. na rzecz Powiatu M. w kwocie 20815 zł. Strona zarzuciła rażące naruszenia prawa i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie bez uwzględnienia jej okoliczności, dotyczących rozwiązania umowy z T. w M. z dniem 28 lutego 2017 r. i zawarcia z Fundacją nowej umowy na prowadzenie warsztatów terapii zajęciowej z dniem 27 lutego 2017 r., która to umowa obowiązywała od dnia 1 marca 2017 r. - co w ocenie odwołującego się doprowadziło do naruszenia przepisów szczegółowo wskazanych w odwołaniu w szczególności art. 49 lit. e ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister przedstawił stan sprawy, ustalił ponownie jej stan faktyczny i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Minister wskazał, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej, Prezes PFRON przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym. Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt. 8 ustawy o rehabilitacji, do zadań powiatu należy dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej. Natomiast w myśl art. 10b ust. 2 ww. ustawy koszty działalności warsztatu są finansowane ze środków samorządu powiatowego w wysokości co najmniej 10% tych kosztów. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu rada powiatu w formie uchwały określa zadania, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1. Minister stwierdził, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące rozpatrywania wniosku Fundacji "E." o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działalności warsztatu terapii zajęciowej, oraz postanowień i realizacji umowy [...] z [...].02.2017 r. w sprawie warunków i wysokości dofinansowania kosztów działalności W. w M. zawartej pomiędzy Powiatem M. a Fundacją. Na podstawie wniosków nr: [...] Powiatu M. o przekazanie środków PFRON w roku 2017, Fundusz przekazał na rzecz Powiatu w 2017 r. środki PFRON wg algorytmu w łącznej kwocie 1.906.306 zł. P. w M. przekazało środki Funduszu na dofinansowanie kosztów działalności W. w M. Fundacji "E. w dniach: 06.03.2017 r. (kwota 18 662,00 zł) oraz 31.03.2017 r. (kwota 2 193 zł), co wynika z potwierdzenia realizacji przelewów oraz zestawienia wykorzystania środków PFRON w I kwartale 2017 r., sporządzonego przez Fundację. Odnosząc się do stwierdzonych nieprawidłowości na etapie rozpatrywania wniosku Minister wskazał, że szczegółowe zasady tworzenia, działania i dofinansowywania warsztatu terapii zajęciowej określone są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. Nr 63, poz. 587). Minister podkreślił, że nieprawidłowości dotyczące naruszenia zapisów rozporządzenia wskazane zostały w punktach 1 i 2 wystąpienia pokontrolnego, protokole kontroli (wraz z załącznikami) z dnia 21.04.2017 r. oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, że strona nie kwestionuje ustaleń kontroli oraz przeprowadzonego postępowania, zwraca natomiast uwagę na przyczyny i okoliczności zawarcia nowej umowy. Organ podkreślił w związku z tym odwołując się do wskazanych i przytoczonych w decyzji przepisów rozporządzenia, że jednostka zamierzająca utworzyć warsztat składa do właściwego, ze względu na siedzibę warsztatu, powiatowego centrum pomocy rodzinie, wniosek o dofinansowanie kosztów utworzenia i działalności warsztatu ze środków PFRON, do którego należy dołączyć projekt utworzenia warsztatu, który to projekt zawiera preliminarz kosztów utworzenia warsztatu szczegółowo określony w § 3 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia. Użycie w ww. przepisie określenia "zawiera" oznacza, iż projekt utworzenia warsztatu musi obligatoryjnie zawierać preliminarz kosztów utworzenia warsztatu, nawet wówczas gdy organizator wnioskuje o dofinansowanie ze środków PFRON jedynie kosztów działalności warsztatu oraz nie planuje prac adaptacyjnych, modernizacyjnych lub rozbudowy obiektu. Minister wskazał, że złożony przez Fundację projekt nie zawierał preliminarza kosztów utworzenia warsztatu. Ponadto projekt utworzenia warsztatu zawiera zgłoszenie co najmniej 20 kandydatów na uczestników warsztatu, z określeniem stopni i rodzajów ich niepełnosprawności łącznie z wynikającym z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazaniem do rehabilitacji w formie terapii zajęciowej oraz z podaniem wieku kandydatów. Tymczasem do wniosku nie dołączono orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwiło sprawdzenie i stwierdzenie przez członków Zespołu czy kandydaci na uczestników Warsztatu posiadają ważne orzeczenia. Ponadto w § 4 ust. 1 umowy [...] zapisano, że terapią zajęciową Warsztat będzie obejmował 30 uczestników, natomiast wg stanu na dzień 31.03.2017 r. obejmował on terapią 17 osób niepełnosprawnych, zaś według wyjaśnień Starosty od 26 kwietnia 2017 r. rehabilitacją objęto 20 takich osób. Minister wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek Fundacji o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działalności warsztatu terapii zajęciowej, był niekompletny. Minister zauważył, że okoliczność ta wprost wynika już z protokołu z posiedzenia z 17.02.2017 r. zespołu utworzonego w dniu 16.02.2017 r. Zarządzeniem Starosty M. nr [...], dokonującego oceny merytorycznej i formalnej wniosku Fundacji, w którym zwrócono uwagę na "występujące braki w dokumentacji przedłożonej przez Fundację "E. w postaci braku załączników oznaczonych nr 8, 10 i 11, które ostatecznie nie zostały dołączone do projektu utworzenia W. w M., a ujęte zostały w zestawieniu. Dotyczy to braku załączników w postaci: preliminarza kosztów utworzenia warsztatu, informacji o własnych lub pozyskanych z innych źródeł środkach przeznaczonych na finansowanie kosztów utworzenia warsztatu, planu pomieszczeń warsztatu z określeniem ich powierzchni użytkowej i przeznaczenia, nadto braku orzeczeń o niepełnosprawności. Z protokołu wynika również, że "w dniu 17 lutego 2017 r. w trakcie prac Zespołu rozpatrującego wniosek Fundacji "E." nie przeprowadzono lustracji w budynku przy ul. [...] w M. przeznaczonym na działalność W." oraz, że konieczne jest uzupełnienie ujawnionych braków wniosku Minister wskazał w związku z tym, że ze względu na powyższe braki we wniosku Fundacji, P. w M. powinien był na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia, w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, powiadomić w formie pisemnej Fundacje o konieczności uzupełnienia dokumentacji, a w przypadku nieuzupełnienia wniosku w wymaganym terminie, powinien był, na podstawie § 3 ust. 5 rozporządzenia, pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. P. nie powiadomiło Fundacji w formie pisemnej o konieczności uzupełnienia dokumentacji, co jest niezgodne z powyższym przepisem rozporządzenia. Minister stwierdził, że wspomniane uchybienie uzasadnia obowiązek zwrotu przez stronę środków Funduszu, przekazanych Powiatowi M. w roku 2017 i wydatkowanych w okresie od dnia 01.03.2017 r. do dnia 31.03.2017 r., na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 8 ustawy o rehabilitacji- zgodnie z treścią decyzji PFRON. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem strony, która nie kwestionowała nieprawidłowości wskazanych w wystąpieniu kontrolnym, że przedstawione w wyniku kontroli uchybienia i nieprawidłowości w zakresie wniosku Fundacji i w treści zawartej z nią umowy, nie mają takiego znaczenia, aby należało uznać, że środki PFRON na funkcjonowanie m. W. zostały wydatkowane nieprawidłowo, co powoduje, że żądanie ich zwrotu jest zbyt daleko idące. Od decyzji Ministra strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucając: I. rażące naruszenia prawa i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie bez uwzględnienia okoliczności sprawy dotyczących rozwiązania umowy z W. prowadzonej przez Koło Rodziców Dzieci Specjalnej Troski w M. z dniem 28 lutego 2017 r. i zawarcia nowej umowy z nowo wybranym podmiotem na prowadzenie warsztatu terapii zajęciowej z dniem 27 lutego 2017 r., która to umowa obowiązywała od dnia 1 marca 2017 r. - co w ocenie skarżącego doprowadziło do naruszenia następujących przepisów: 1. art. 49 lit. "e" ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r." poz. 511 ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że nieprawidłowości stwierdzone w protokole kontroli z dnia 21 kwietnia 2017 r. winny skutkować żądaniem zwrotu wypłaconych przez Fundusz świadczeń pieniężnych w kwocie 20815,00 zł z pominięciem okoliczności tzw. konwalidacji czynności prawnej związanej z zawarciem umowy przez Powiat M. z Fundacją "E." w dniu 27 lutego 2017 r. umowy na prowadzenie warsztatów terapii zajęciowej i jej późniejsze aneksowanie w celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które obowiązywały od dnia 1 marca 2017r. 2. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r" poz. 1257 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 3. art. 7 lit. "a" k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; 4. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie okoliczności konwalidacji czynności prawnej, o czym mowa w pkt. 1 zarzutów; 5. art. 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nie zebranie całości materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem okoliczności dotyczących usunięcia w późniejszym czasie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wprowadzenie stosownych aneksów do umowy obowiązujących od dnia 1 marca 2017r. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację dotyczącą przedstawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Z kolei z treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że nieważna jest m.in. decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazaną okoliczność sąd zobowiązany jest badać również z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powołaną regulację, sąd stwierdza, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarga okazała się zatem skuteczna niezależnie od treści podnoszonych w niej zarzutów. Dzieje się tak ponieważ w dacie zaskarżonej decyzji, tj. 19 listopada 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, nie był właściwy rzeczowo do jej wydania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasadą przy tym jest, że nie domniemuje się kompetencji organów władzy państwowej. Od 6 czerwca 2018 r. obowiązuje w porządku prawnym znowelizowane brzmienie art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2018, poz. 511, ze zm.), do którego dodano ust. 1a. Zostało ono wprowadzone przez art. 1 pkt 18 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz.1076). Zgodnie z treścią art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia (co nastąpiło 5 czerwca 2018 r.). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 49e ust. 1a ustawy o rehabilitacji od decyzji, o których mowa w ust. 1 (a więc m.in. takich jak skontrolowana w niniejszej sprawie przez Ministra) przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zarządu Funduszu. Oznacza to, że Minister w dacie wydania swojej decyzji nie był uprawniony do takiego działania. Dzieje się tak również dlatego, że ustawodawca w ustawie zmieniającej z 10 maja 2018 r. nie przewidział regulacji intertemporalnej dotyczącej już wszczętych i niezakończonych postępowań dotyczących spraw takich jak przedmiotowa. Oznacza to, że nowe przepisy dotyczące właściwości rzeczowej organu ponownie rozpoznającego sprawę stosuje się także do już prowadzonych postępowań administracyjnych. W tej sytuacji po 6 czerwca 2018 r. Minister powinien był, prawidłowo przekazane mu według przepisów dotychczasowych, odwołanie Powiatu od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2018 r. potraktować jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przekazać je do rozpoznania organowi właściwemu, tj. Prezesowi Zarządu PFRON. W świetle znowelizowanego brzmienia przepisu art. 49e ust. 1a ustawy o rehabilitacji i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. niedopuszczalne bowiem było rozpoznanie przez Ministra odwołania Powiatu. Z przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra. W dalszym toku postępowania środek odwoławczy wniesiony przez Stronę od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2018 r. powinien zostać rozpoznany merytorycznie przez właściwy do tego organ. Okoliczność ta sprawia, że aktualnie przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutów skargi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.