V SA/Wa 1211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; Oddala skargę K. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. złożył w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Oś Priorytetowa 8 Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki działanie 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B. Celem złożonego projektu było dokonanie integracji systemów informatycznych celem automatyzacji wymiany danych między partnerami handlowymi wnioskodawcy wskazanymi we wniosku. W ramach projektu wnioskodawca zamierzał kupić sprzęt w postaci [...] laptopów oraz zakupić i wdrożyć systemy informatyczne, które jako kompatybilna całość pozwolą mu dostosować własne systemy informatyczne do systemów informatycznych przedsiębiorców z którymi kooperuje, w celu umożliwienia automatyzacji wymiany informacji między systemami informatycznymi partnerów. We wniosku Spółka wymieniła procesy, które miały zostać zoptymalizowane, i które miały w znaczący i nowy sposób wpłynąć na sposób współpracy z kontrahentami , a które miały mieć wpływ na sposób pracy, jej organizację, przyspieszenie wykonywanych czynności oraz oszczędność czasu pracy a zarazem na obniżenie kosztów pracy wnioskodawcy i jego kontrahentów. Pismem z [...] maja 2011 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. powiadomiła wnioskodawcę, że projekt uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami formalnymi, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowała, że został zakończony proces oceny merytorycznej, w wyniku którego projekt uzyskał w ramach oceny kryteriów merytorycznych obligatoryjnych ocenę negatywną w związku z brakiem spełnienia kryterium nr 4 "planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz kryterium nr 8 "środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat)". W odniesieniu do oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych projekt uzyskał 74,12 punktu. Agencja powiadomiła przy tym, że szczegółową informację o uzyskanym wyniku przekaże po zatwierdzeniu listy rankingowej przez Instytucję Zarządzającą. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. [...]ARR poinformowała, że projekt wnioskodawcy w związku z dokonaną oceną wniosku nie zakwalifikował się do dofinansowania i podała uzasadnienie dokonanej oceny wskazując na sposób dokonania tej oceny przez dwóch niezależnych ekspertów. W zakresie kryteriów merytorycznych obligatoryjnych w odniesieniu do kryterium nr 4 "planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" Agencja stwierdziła, że brak jest możliwości stwierdzenia kwalifikowalności wydatków, przy czym przytoczyła opinię 1 eksperta, że możliwy do przyjęcia jest poziom wydatków na [...] laptopów w odniesieniu, do którego to zakupu wnioskodawca podał jego specyfikację wobec czego kwotę [...] zł za 1 sztukę można uznać za cenę rynkową. Jeśli chodzi natomiast o zakup i wdrożenie systemu informatycznego obydwaj eksperci wskazali, że wnioskodawca nie przedstawił sposobu oszacowania wysokości tego wydatku. Nie wiadomo też - jak wskazał ekspert nr 1 - dlaczego zakup ten realizowany będzie w trzech etapach i na czym ma polegać prowadzenie prac związanych z rozpoczęciem prac z systemem a następnie ich kontynuacją. W odniesieniu do kryterium nr 8 "środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat)" obydwaj eksperci co do zasady ocenili, że z uwagi na brak możliwości oceny zasadności oszacowania wydatków na przedstawionym poziomie nie można stwierdzić czy środki zostaną wykorzystane efektywnie. W informacji Agencja podała również punktację ekspertów dotyczącą kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 1, 2, 4, 5 i wskazała, że projekt w tym zakresie uzyskał 74,12 punktu. W związku z treścią udzielonej informacji wnioskodawca złożył protest do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. W proteście odnosząc się do sposobu oceny projektu pod względem spełnienia kryteriów merytorycznych obligatoryjnych wnioskodawca uznał, że są one niezasadne. W odniesieniu do kryterium nr 4 wskazał, że zarzuty dotyczące tego kryterium biorą się z nieuwzględnienia specyfiki projektu. Wnioskodawca stwierdził, że projekt zawiera obszerny i wyczerpujący system szacowania wydatków. System został bardzo szczegółowo opisany pod względem funkcjonalno-użytkowym, co stanowi jednocześnie specyfikację techniczną systemu i co wynika z pkt 8 Biznes Planu. W ramach systemu zakupionych zostanie 8 modułów, których opis znajduje się również w pkt 8 BP str. 14-15, co stanowi uzasadnienie dla poniesienia poszczególnych wydatków takich jak zakup 31 sztuk licencji. Znaczenie dla oszacowania wartości systemu informatycznego ma również ilość realizowanych dziennych transakcji w firmie. Cena systemu wynika także z potrzeby współpracy z 4 średnimi i dużymi przedsiębiorstwami co powoduje, że system musi odpowiadać potrzebom takiej współpracy, z faktu, że stanowić on będzie rozwiązanie innowacyjne, oraz z tego, że projekt będzie spełniał specyficzne wymagania systemu, przy czym wszystkie te elementy mające wpływ na cenę zostały opisane szczegółowo we wniosku. Z wniosku wynika ponadto, że projekt będzie realizowany w etapach co ma związek z kupnem i wdrożeniem 8 modułów systemu. W odniesieniu do kryterium 8 wnioskodawca wskazał, że dziennie realizuje [...] transakcji kupna-sprzedaży a miesięcznie wystawia około [...] faktur w związku z czym zakup wartości niematerialnych i prawnych pozwoli na znaczące skrócenie cyklu sprzedaży, fakturowania, zapłaty oraz zoptymalizuje poziom zapasów magazynowych. Ponadto Spółka zarzuciła, że Agencja neguje spełnienie kryterium 4 a jednocześnie stwierdza spełnienie kryterium nr 9 "projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg- rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania". Kwestionując ocenę dotyczącą kryterium nr 8 Spółka podkreśliła, że wydatki zostały opisane prawidłowo, nie są przeszacowane ani niedoszacowane, co w zestawieniu z oceną jaką projekt uzyskał za efektywność ekonomiczną wskazuje na brak uzasadnienia dla takiej negatywnej oceny. Dodatkowo Spółka wskazała, że w sposób nieprawidłowy eksperci ocenili kryterium merytoryczne fakultatywne nr 4 przyznając za niego 0 punktów i wskazując jako uzasadnienie fakt, że wnioskodawca dostosuje swój system informatyczny do systemów kontrahentów w sytuacji, w której Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach PROW 2007 2013 wraz z rozporządzeniami zmieniającymi, w § 9 ust.4 wprost przewiduje takie właśnie działanie. Spółka wskazała również na to, że w przypadku wątpliwości przy odczytaniu wniosku istniała możliwość zasięgnięcia od niej stosownych wyjaśnień. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji rozstrzygnął protest, stwierdzając, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. W odniesieniu do protestu dotyczącego kryteriów merytorycznych obligatoryjnych Minister wskazał, że jeśli chodzi o kryterium nr 4 to wnioskodawca nie przedstawił wydatków w projekcie w sposób umożliwiający ocenę ich kwalifikowalności. Projekt został podzielony na 3 etapy, które dotyczą zakupu systemu informatycznego i laptopów co zostało opisane w przebiegu rzeczowo-finansowym oraz w Biznes-Planie, w którym opisany został system, wskazano na zakup 31 licencji, zaprezentowano technologię lecz nie wskazano konkretnych danych odnoszących się do składowych, które wchodzą w skład wydatków zagregowanych. Wnioskodawca skonstruował Biznes Plan bez konkretnych nawiązań do wniosku, w sytuacji gdy jego treść powinna pozwolić na późniejszą weryfikację przeprowadzonych prac i wydatków. Brak jest przypisania konkretnych wydatków do konkretnych elementów systemu. Minister wskazał, że nie zostało ono spełnione ponieważ opis powinien dotyczyć wszystkich wydatków kwalifikowalnych wskazanych w przebiegu rzeczowo-finansowym we wniosku. W związku z tym należy odnieść się do każdego wydatku, uzasadnić przeznaczenie danego zakupu i jego niezbędność. Powinno zostać wskazane także w jaki sposób wydatek został oszacowany, czego wnioskodawca nie uczynił. Jeśli chodzi o kwestie zwrócenia się do wnioskodawcy o dodatkowe wyjaśnienia w trakcie oceny wniosku to Minister wyjaśnił, że zgodnie z Regulaminem jest to możliwe na etapie oceny merytorycznej lecz wyjaśnienia mogą dotyczyć jedynie niejasności a nie braków wniosku, ponieważ prowadziłoby to do modyfikacji wniosku, co jest niedopuszczalne. W zakresie Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 8 wskazał, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości jego oceny ponieważ jest ono powiązane z kryterium nr 4 zatem brak uwzględnienia argumentów strony w zakresie kryterium nr 4 prowadzi do uznania, że kryterium to również nie jest spełnione. Minister zauważył przy tym, że za prawidłowością stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w proteście nie przemawia również odwołanie się do wysokiej oceny jaką projekt uzyskał w zakresie kryterium merytorycznego-fakultatywnego nr 5 czyli że "projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną" ponieważ kryteria te jedynie z nazwy swojej sugerują, że dotyczą tego samego zakresu oceny, jednak faktycznie dotyczą zupełnie innych kwestii merytorycznych, zatem brak jest podstaw do uznania ich zbieżności i ich wzajemnego związku. Minister wskazał, że brak szczegółowych danych dotyczących sposobu szacowania kosztu zakupu systemu informatycznego uniemożliwia pozytywną jego ocenę. Powoduje to, że nie ma podstaw ażeby wskazywany koszt zakupu mógł stanowić realną podstawę do oceny czy przyniesie on spodziewane efekty ekonomiczne. Jeśli chodzi o argumenty wnioskodawcy dotyczące kryterium obligatoryjnego merytorycznego nr 9, które zostało ocenione jako spełnione Minister wskazał, że w jego ocenie kwestia spełnienia tego kryterium budzi zastrzeżenia ale biorąc pod uwagę cel Protestu, brak jest podstaw do formułowania zastrzeżeń na tym etapie postępowania. W ocenie Ministra uznanie wspomnianego kryterium za spełnione w trakcie oceny wniosku, nie może prowadzić jednak do uznania za spełnionego kryterium nr 4, które spełnione nie zostało. Na koniec Minister uwzględnił argumentację strony w zakresie oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4 wskazując, że strona go spełniła wobec czego powinna otrzymać dodatkowo 15 punktów- łącznie 89,12 pkt. Od rozstrzygnięcia protestu Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez [...] Agencję Rozwoju Regionalnego pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach PROW 2007-2013, dokumentów programowych pt. Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PROW, Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi w całości, poprzez stwierdzenie, że ocena wyżej wymienionego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w ramach złożonego projektu zamierzała nabyć środki trwałe w postaci [...] laptopów oraz jedno rozwiązanie informatyczne (system informatyczny) celem wprowadzenia innowacyjnego rozwiązania informatycznego. Projekt miał być zrealizowany w 3 etapach a całkowita wartość wydatków kwalifikowanych miała wynosić 316,500 zł. Z opisu projektu zawartego w Biznes Planie wynika jednoznacznie, że cena systemu miała objąć nabycie 8 modułów, 31 licencji na jedno rozwiązanie informatyczne (system informatyczny) obejmowała ona także innowacyjność nabywanego rozwiązania co wynika z rubryki 6 Biznes Planu, specyficzne cechy funkcjonalne (wymagania) rubryka 11 oraz wydajność systemu. W ocenie Spółki w sposób wyczerpujący wskazano na czym mają polegać poszczególne etapy realizacji projektu jak również we właściwy sposób podano sposób oszacowania ceny systemu informatycznego ponieważ ocena wniosku na etapie jego oceny powinna odbywać się poprzez posiadane cechy funkcjonalne i techniczne. Ocena projektu powinna się koncentrować na ustaleniu czy dany zakup mieści się w kategorii wydatków, które mogą podlegać dofinansowaniu w ramach określonego programu, działania i konkursu. Złożona dokumentacja zawierała wszystkie dane niezbędne do prawidłowej oceny. Spółka podkreśliła, że na etapie oceny wniosku, nie jest jeszcze możliwe definitywne określenie konkretnych kwot a dowodzi tego choćby fakt, że wydatki ponosi się dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie, co powoduje, że wniosek o dofinansowanie musi opierać się na pewnych uogólnieniach . Weryfikacja spełnienia zasad gospodarowania środkami publicznymi jest możliwa tak naprawdę dopiero na etapie kontroli realizacji projektu. Argumenty te Spółka rozwinęła w piśmie procesowym z [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona a zarzuty jej nie są trafne. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazywanego § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach PROW 2007-2013. Treść wspomnianego § 11 odnosi się bowiem do rodzaju wydatków kwalifikujących się do udzielenia wsparcia , o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia poniesionych po dniu złożenia wniosku o udzielenie wsparcia. Do wydatków, o których mowa w § 9 ust. 1 zalicza się wydatki na nabycie wartości niematerialnych i prawnych w formie patentów, licencji, know-how, nieopatentowanej wiedzy technicznej, w szczególności oprogramowania niezbędnego do wdrożenia rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B pod warunkiem spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Jak wynika z kwestionowanego rozstrzygnięcia wniosku jak również z treści rozstrzygnięcia protestu organy nie twierdziły, że wydatki, które Spółka określiła jako kwalifikowalne bo przeznaczone na zakup nabycia systemu informatycznego, nie podlegałyby wsparciu co do zasady, stwierdziły natomiast, że projekt nie spełnił dwóch kryteriów merytorycznych obligatoryjnych tj. kryterium nr 4 i 8 zatem dlatego nie mogą one zostać uznane za właściwe. Kryterium nr 4 odnosi się do oceny, że "planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" , zaś kryterium nr 8 do oceny, że "środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat)". Odnosząc się do kryterium nr 4 należy stwierdzić, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego oceniła, że projekt został wyczerpująco opisany pod kątem użytkowo-funkcjonalnym, nie zakwestionowano również wysokości i sposobu wskazania ceny laptopów ([...] zł. za sztukę). Zakwestionowano natomiast oszacowanie kosztów zakupu systemu informatycznego oraz fakt, że nie zostało wyjaśniono dlaczego system ma być realizowany w trzech etapach i na czym konkretnie mają polegać prace określone jako ich "rozpoczęcie" a następnie "kontynuowane". Agencja a następnie Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił wnioskodawcy brak określenia cząstkowych, jednostkowych kosztów elementów składających się na poszczególne koszty zagregowane odnoszące się zarówno do poszczególnych etapów jak również całego systemu informatycznego, którego dotyczył projekt. Z oceną tą należy się zgodzić. Z treści przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PROW 2007-2013 w części odnoszącej się do sposobu badania czy konkretne kryteria zostały spełnione ażeby uznać określone koszty za kwalifikowane wprost wskazano jakie elementy i w oparciu o jakie źródła należy je oceniać. W odniesieniu do kryterium nr 4 wskazano, że wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności, nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Z tym wiąże się treść Instrukcji wypełniania wniosku, którym musi posłużyć się przy wypełnianiu wniosku każdy potencjalny beneficjent. W odniesieniu do przebiegu rzeczowo finansowego w pkt 18 Instrukcji jednoznacznie wskazano, że opis poszczególnych działań i wydatków powinien być odpowiednio szczegółowy. Zakupy poszczególnych dóbr i usług ( a odnosi się to wymaganie do każdego dobra w tym nabycia wartości niematerialnych i prawnych) powinny być prezentowane w oddzielnych pozycjach. Mając na względzie powyższe zapisy należy uznać, że Spółka nie spełniła powyższego kryterium. Wskazała wprawdzie ogólny koszt systemu oraz koszt poszczególnych etapów ale nie wskazała jakie konkretnie jednostkowe koszty składają się na poszczególne jego elementy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że na etapie składania wniosku nie jest możliwe wskazanie wartości poszczególnych elementów zakupu systemu (licencji ) bo wtedy powstaje pytanie w oparciu o jakie dane Spółka wskazała ogólną wartość planowanego wydatku dotyczącego systemu informatycznego. Prawdą jest, że konkretna weryfikacja sposobu wydatkowania przyznanej pomocy musi mieć miejsce po zawarciu umowy i jej wykonaniu ale nie znaczy to, że na etapie wniosku kwestia planowanych wydatków nie jest tak istotna. Przeczy temu treść kryteriów, których spełnienie musi wykazać Strona w składanym projekcie. Kryterium nr 4 w ocenie Sądu zostało ocenione zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym trafne są również uwagi dotyczące kwestii związanej ze sposobem określenia etapów realizacji projektu. W odniesieniu do kryterium nr 8 należy zgodzić się z oceną wniosku w tej mierze, że brak spełnienia kryterium nr 4 w związku z brakiem możliwości oceny prawidłowości wskazanych wydatków ma znaczenie dla prawidłowości oceny, czy wydatki te przyniosą najlepszy, możliwy do osiągnięcia rezultat. Należy uznać bowiem, że ocena w zakresie nakład/rezultat jest możliwa tylko wówczas kiedy przyjęte jako podlegające ocenie kwoty wydatków, są prawidłowo wskazane w projekcie. Mając powyższe okoliczności na uwadze należy uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów aktów prawnych wskazywanych w skardze a zatem ocena projektu została dokonana w sposób właściwy. Prawidłowo zatem, skoro wniosek nie spełnił wszystkich kryteriów merytorycznych obligatoryjnych [...]ARR oceniając wniosek zastosowała treść § 7 ust.2 pkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO Innowacyjna Gospodarka. Z tych względów działając na podstawie art. 30c. ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o prowadzeniu polityki rozwoju (Dz.U.09.84.712) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.