V SA/Wa 1219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz M. W. kwotę 358 złotych (trzysta pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi złożonej przez M. W. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału, organem odwoławczym lub II instancji) z [...] marca 2013 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (zwanego dalej Kierownikiem Biura lub organem I instancji) z [...] grudnia 2012 r., nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] maja 2011 r. Skarżący zwrócił się do Kierownika Biura o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Skarżący zadeklarował pakiety: 2 “Rolnictwo ekologiczne" wariant 2.3 -Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha oraz pakiet 3 "Ekstensywne trwałe użytki zielone" na powierzchni [...] ha. W dniach [...] wrzesień, [...] listopada oraz [...] grudnia - 2011 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni a następnie w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej [...] września 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach rolnych: [...]. W trakcie kontroli w zakresie wzajemnej zgodności stwierdzono, że na w.w. działkach normy Dobrej Kultury Rolnej nie są spełnione (na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca, lub nie były wypasane na nich zwierzęta). Pismem z [...] marca 2012 r. Skarżący wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. udzielono Skarżącemu odpowiedzi na zastrzeżenia i podtrzymano wyniki kontroli. Dnia [...] maja 2012 r. wezwano Skarżącego do usunięcia braków formalnych we wniosku rolnośrodowiskowym. Odpowiadając na ww. wezwanie M. W. pismem z [...] lipca złożył oświadczenie o wystąpieniu szkody w uprawach w jego gospodarstwie w roku 2011. Do pisma dołączono oświadczenia świadków o wystąpieniu szkody. W związku z powyższym Kierownik Biura decyzją z [...] lipca 2012 r. przyznał Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. W odwołaniu od ww. decyzji M. W. podniósł m.in., iż wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi nie był on informowany o dacie kontroli w dniu [...] września 2011 r. Skarżący wskazał przy tym, że organ nie uwzględnił uzupełniającego koszenia dokonanego w dniu [...] września 2011 r. Do odowłania dołączono oświadczenie o wystąpieniu szkody w uprawie, oświadczenie o dokonaniu skoszenia w dniu [...] września 2011 r. działek rolnych [...]. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. rozpozponając następnie odwołanie od ww. decyzji organu I instancji uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego organ administracyjny orzekający wcześniej nie rozważył należycie kwestii terminu koszenia lub wypasania w przypadku realizacji objętych wnioskiem pakietów. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał Skarżącemu płatności rolnośrowiskowe w pomniejszonej wysokości w tym z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone kwotę [...] zł, a z tytułu pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne kwotę [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż zgodnie z załącznikiem 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określającym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, w przypadku wariantu 2.3 “Trwałe użytki zielone" (dla których zakończono okres przestawiania) koszenie należy wykonać najpóźniej do dnia 31 lipca. Wskazano przy tym, iż w przypadku pakietu 3 termin koszenia zawiera się w przedziale od 1 czerwca do 30 września. Zdaniem organu w przypadku roliników, którzy na danej działce rolnej realizują łącznie oba ww. pakiety istnieje wystarczający przedział czasowy – od 1 czerwca do 31 lipca – w którym rolnik może spełnić wymogi w zakresie podjętych zobowiązań zarówno w pakiecie 2 – rolnictwo ekologiczne jak i w pakiecie 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone. Organ wyjaśnił także, iż nie dał wiary dowodom złożonym w sprawie na wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności tj. co do okoliczności dokonania koszenia w dniu [...] września 2011 r. (oświadczenia świadków), bowiem dowody te dostarczono osiem miesięcy po terminie podczas gdy termin na ich złożenie wynosił 10 dni od ustania okoliczności nadzwyczajnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. M. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W treści uzasadnienia wniesionego odwołania podniósł m.in., iż organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wbrew wskazaniom organu odwoławczego, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ustosunkował się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzucono nadto, iż całość rozważań organu sprowadza się obecnie do nadinterpretacji faktów i obowiązujących przepisów prawa. Wskazano tutaj, iż organ bezpodstawnie przyjął za termin przedmiotowego koszenia datę 31 lipca zamiast 30 września. Strona wskazała na szereg okoliczności, które w jej ocenie nie zostały przez organ wystepujący w sprawie zauważone, bądź które pominięto (np. koszenie uzupełniające w dniu [...] września). Dyrektor Oddziału ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Przytoczono tutaj w całości rozważania organu I instancji co do braku podstaw uwzględnienia powoływanej przez Skarżącego okoliczności siły wyższej przede wszystkim ze względu na brak wiarygodności przedstawianych tutaj dokumentów. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. (data nadania) Skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału z [...] marca 2013 r. nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż bezzasadnie organ nie uwzględnił dowodów przedstawianych w sprawie takich jak: zdjęcia i dowód zakupu rozdrabniacza, pokwitowanie za usługi koszenia i rekultywacji. Nadto w ocenie Skarżącego Dyrektor ARiMR całość rozstrzygnięcia oparł na raporcie kontroli z [...] września i nie uwzględnił, że dla wariantu 3.1 obowiązek koszenia realizowany jest w terminie od 1 czerwca do 30 września. Bezpodstawnie nie uwzględniono zatem koszenia wykonanego w dniu [...] września na działkach [...]. Dyrektor Oddziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny przedmiotowej sprawy przy uwzględnieniu ww. reguł postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż złożona skarga jest uzasadniona, a zaskarżone rozstrzygnięcie organu należy uchylić. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] marca 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w związku z dokonanymi podczas kontroli ustaleniami. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ administracyjny błędnej interpretacji i wykładni mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że rozstrzygając sprawę organ oparł się na wynikach przeprowadzonej kontroli w zakresie wzajemnej zgodności. Uczynił tak w odniesieniu do dwóch deklarowanych pakietów tj. wariant 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, wariant 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - Natura 2000) oraz wariant 2 – Rolnictwo ekologiczne (wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone). Istotne jest tutaj, iż Skarżący konsekwentnie wskazywał na pomijanie przez organ okoliczności powstania szkody oraz wykonania dokoszenia w dniu [...] września 2011 r. na działkach objętych stwierdzonymi nieprawidłowościami. Organ wskazywał natomiast, iż terminem obowiązującym w zakresie koszenia był 31 lipca 2011 r. a nadto kwestionował wiarygodność przedstawianego tu materiału dowodowego (oświadczenia). Meritum sprawy sprowadzało się zatem do tego, iż organy orzekające w sprawie kierując się Raportem z Czynności Kontrolnych (z dnia [...] września 2011 r.) stwierdziły zaistnienie nieprawidłowości w zakresie obwiązujących dla danej płatności norm i wymogów. Z uwagi na to, że skarżący powoływał się na wykonanie koszenia w dniu [...] września 2011 r. kwestią kluczową była ocena terminu końcowego na wykonanie przedmiotowego koszenia. Wskazać tutaj należy, iż jak wynika z treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 28 lutego 2009 r.) – zwanej dalej "rozporządzeniem" - w brzmieniu obowiązującym w sprawie, w zakresie wariantu (pakietu) – 2.3 Trwałe użytki zielone, koszenie wykonuje się do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe. Natomiast w zakresie wariantu (pakietu) 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, koszenie wykonuje się w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5 - 15 cm. Zdaniem organu powyższe uregulowania obligują do przyjęcia jako terminu wiążącego datę 31 lipca 2011 r. bowiem taki termin obowiązuje w przypadku jednego z wariantów objętych wnioskiem. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśniono jednak stanowiska organu w tym zakresie, natomiast zdaniem organu I instancji w przypadku rolników realizujących oba ww. pakiety, wiąże termin wcześniejszy (01.06 – 31.07) bowiem w tym okresie nie ma przeszkód by rolnik spełnił wymogi obu pakietów. W ocenie Sądu prezentowane tutaj stanowisko organu jest nieprawidłowe. Organ dokonał błędnej wykładni wskazanej wyżej regulacji, co w przedmiotowej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa. Treść powoływanego rozporządzenia nie może być interpretowana w sposób dowolny i do tego przy braku klarownego uzasadnienia prezentowanego stanowiska. Sąd nie znajduje w przedmiotowej treści rozporządzenia racjonalnych podstaw do uwzględnienia stanowiska organu. Skoro bowiem prawodawca dopuścił dla obu ww. pakietów dwa terminu ostatecznego spełnienia danego warunku, to uznać należy, iż w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach rolnych kilku pakietów objętych wnioskiem o płatność stosować należy jako termin ostateczny dla danego warunku, termin najpóźniejszy. Za takim rozumieniem omawianej regulacji przemawia zdaniem Sądu jej wykładnia celowościowa. Co więcej, przyjęta tutaj przez Sąd interpretacja powołanych wyżej regulacji prawnych znajduje swoje odzwierciedlenie w doprecyzowaniu treści ww. rozporządzenia jakiego dokonano z dniem 14 listopada 2013 r. (wprowadzenie zmian – vide Dz U. 2013.1312). W aktualnym brzmieniu ww. rozporządzenia treść omawianej regulacji wskazuję już wprost, iż w przypadku równoczesnej realizacji na tych samych gruntach pakietu Trwałe użytki zielone oraz Ekstensywne trwałe użytki zielone koszenia dokonuje się w terminie określonym dla Pakietu 3 tj. w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku; wysokość koszenia 5-15 cm. Podkreślić tutaj należy, iż wprowadzone nowe brzmienie omawianej regulacji nie stanowi zmiany w znaczeniu prawnym w stosunku do stanu prawnego sprawy niniejszej. Jak wskazano powyżej, aktualnie określone wprost brzmienie przedmiotowej regulacji obowiązywało również w dacie składania wniosku przez Skarżącego, tyle że, wówczas brzmienie to wynikało z właściwej interpretacji mającego tu zastosowanie rozporządzenia. Tym samym zasadnicze założenie organu stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. orzekanie w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] września 2011 r. (zasadne było tutaj stanowisko skarżącego, iż kolejne protokoły stanowiły powielenie pierwszego raportu z [...].09) było w ocenie Sądu nieprawidłowe i skutkuje obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wskazanej przez Sąd wykładni rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Nadto zauważyć także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Wyjaśnić tu trzeba, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Ponadto Dyrektor Oddziału przy rozpoznawaniu sprawy winien stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 80 k.p.a.). W kontekście powyższych kwestii poza brakiem wyjaśnienia motywów przyjętego stanowiska co do terminu koszenia (o czym była mowa wcześniej) wskazać tutaj należy, iż o ile w uzasadnieniu organu I instancji przedstawiono w tabelarycznej postaci wyjaśnienia co do których działek i w jakim zakresie stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do deklaracji skarżącego, o tyle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich wyjaśnień brak. W decyzji Dyrektora ograniczono się wyłącznie do wskazania, iż nieprawidłowości wykryto na działkach [...] natomiast różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie Trwałe użytki zielone oraz Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, a stwierdzoną w trakcie kontroli wyniosła odpowiednio [...] % oraz [...] %. Nie sposób doszukać się w dalszej części uzasadnienia wyjaśnień dotyczących przedstawionych tutaj wyliczeń organu. Brak ten nie jest bez znaczenia wykryte nieprawidłowości stanowiły podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy; tak więc stan faktyczny winien ustalić tak organ I, jak i II instancji. Dyrektor Oddziału natomiast w uzasadnieniu własnej decyzji skupił się tylko na przytoczeniu podstawy prawnej oraz generalnym odpieraniu zarzutów odwołania. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię zastosowanego rozporządzenia oraz przestrzegać zasad ogólnych dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, z czym m.in. mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.