V SA/Wa 1220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie zawarte w informacji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...]. Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Sp. z o. o (dalej: Spółka, Skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem ,, [...]’’ (dalej: Projekt). Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR, organ) poinformowano, że po dokonanej ocenie merytorycznej, Projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania z uwagi na nieuzyskaniue wymaganej liczby punktów (zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2c lub § 11 ust. 3 pkt 2d lub § 11 ust. 10 pkt 2c lub § 11 ust. 10 pkt 2d Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020). Wskazano, że odnośnie kryteriów punktowanych Projekt uzyskał: 1. Zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane – 3 punkty 2. Zespół badawczy oraz zasoby techniczne wnioskodawcy zapewniają prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B+R - 2 punkty 3. Nowość rezultatów projektu – 2 punkty 4. Wdrożenie rezultatów projektu planowane jest na terenie RP – 3 punkty 5. Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia – 1 punkt W Proteście, wniesionym przez Spółkę, zarzuciła ona między innymi : Ad. 1. Niewłaściwą ocenę zakresu prac B+R, w tym wskazała, że w tych ramach zbędnymi pracami jest badanie zawartości mikroelementów i substancji aktywnych biologicznie dla różnych parametrów osuszania pofermentacyjnego – powinny zostać zbadane przed rozpoczęciem projektu. Nadto zarzuciła niewłaściwą ocenę zakresu prac w tym ,,Opracowanie konstrukcji suszarni i innych urządzeń niezbędnych do odpowiedniego przeprowadzenia tego procesu to prace rozwojowe - gdyż suszarnie już istnieją i należy zoptymalizować jeden z jej rodzajów’’. Tego typu prace należy zaliczyć do badań przemysłowych a nie do prac rozwojowych czy inżynierskich. Ad. 2 Wnioskodawca wskazał, że zakres prac przewidziany w Projekcie nie wymaga kadry naukowej z zakresu elektryki i energetyki z udokumentowanym dorobkiem naukowym. Podkreślił także, iż czas pracy tych osób jest wynikiem podzielenia kwoty wynagrodzenia przez obowiązujące stawki godzinowe dla naukowcach o podobnych kwalifikacjach. Podniósł, że dokładnie zaplanował i zapisał w budżecie kwoty na wynajęcie laboratoriów i specjalistycznego sprzętu badawczego . Ad.3.4 Wnioskodawca uważa, że zbyt niska ocena wynika z nieuwzględnienia wszystkich informacji zawartych we wniosku i niezrozumienia przez recenzentów istoty problemu. Zdaniem Strony, recenzent nie wziął pod uwagę Opisu nowości rezultatu projektu. Podstawową nowością rezultatów Projektu będzie technologia umożliwiająca produkcję nawozów organicznych o bardzo dobrych właściwościach nawozowych dzięki zachowaniu dużej ilości składników biochemicznych przy bardzo niskich kosztach. Stwierdził, że pomysł rozwiązania problemu efektywności ekonomicznej biogazowni przez dobudowanie instalacji do suszenia i produkcji energii droższej od samej biogazowni nie jest pomysłem uzasadnionym ekonomicznie. Argumentował, że nastąpi zaprezentowana przez niego w załączniku ,,Porównanie wyników ekonomicznych’’ poprawa wyniku finansowego, po uwzględnieniu kosztu spłaty dodatkowej inwestycji, z 1,88 mln na 4,29 mln zł. Zarzucił, że nie odniesiono się do konkretnych kosztów inwestycyjnych, które mają być zmniejszone. Wskazał, że we wniosku napisał , jak uzyskać rezultat w najbardziej ekonomiczny sposób. Nie zgodził się z zarzutem oceniających, iż ,,Wnioskodawca deklaruje zmniejszenie kosztów inwestycji i eksploatacji co nie jest spójne z tym, że samo połączenie dwóch instalacji podwyższa koszty inwestycyjne o ok 100% całej inwestycji’’. Spółka uważa, ze szacunek kosztów jest prawidłowy i odnosi się do rzeczywistych urządzeń i wskazuje konkretne koszty eksploatacyjne . Przedstawia wyliczenie oszczędności z uwagi na zmniejszenie zapotrzebowania na paliwo od elektrociepłowni o około 4%. Ad. 5 (omyłkowo wskazywane przez strony jako kryt. 4) – tj. Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia Protestujący stwierdza, iż zbyt niska ocena i nieuwzględnienie informacji wszystkich zawartych we wniosku spowodowało niezrozu8mienie istoty problemu. Podaje, że inwestycja nie jest obarczona ryzykiem ponieważ może być dokonana po podpisaniu umowy na sprzedaż energii elektrycznej przez 15 lat. Taka umowa gwarantuje również zdolność kredytową inwestorowi. Po dokonaniu inwestycji koszty spłaty rosną, ale dzięki temu przychody rosną i w wyniku otrzymamy zwiększenie zysku. Wskazał ogólny procentowy rynek podając, że rolnicy prowadzący duże gospodarstwa rolne, zakłady przetwórstwa rolno-spożywczego, przedsiębiorstwa energetyczne lub inwestorzy finansowi są zainteresowani jego rozwiązaniem. Podkreślił, że sprzedaż do biogazowni będzie realizowana kilkoma kanałami. Pierwszy z nich to sprzedaż do biogazowni powiązanych z Wnioskodawcą. Powiązana spółka [...] sp. z o.o. planuje wybudowanie na terenie Polski kilkudziesięciu biogazowni. Jej wspólnik jest właścicielem spółki [...] sp. z o.o., która już realizuje budowę kilku, a docelowo ok. 100 biogazowni. Wnioskodawca zaplanował, że wielkość sprzedaży będzie się podwajała w kolejnych latach. Skarżący wskazał również, że ze względu na ograniczoną ilość tekstu, jaki można zamieścić we wniosku, nie da się opisać wszystkich aspektów związanych z tematem. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. NCBR został poinformowany, że Protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu organ wskazał, które z argumentów uznał za zasadne i z jakiego powodu. Dlatego, mimo nie uwzględnienia Protestu w całości, w poszczególnych kryteriach przyznano wyższą ilość punktów. I tak: - kryterium Zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane z 3 na 4 punkty, - kryterium Zespół badawczy oraz zasoby techniczne wnioskodawcy zapewniają prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B+R z 2 na 4 punkty - kryterium Nowość rezultatów projektu – z 2 na 4 punkty - kryterium Wdrożenie rezultatów projektu planowane jest na terenie RP – 3 punkty bez zmian - kryterium Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia – z 1 na 2 punkty. Ponieważ w ostatnim kryterium – nr 5 – nie przyznano maksymalnej liczby punktów – Protest nie został uwzględniony. Na rozstrzygnięcie w sprawie Protestu skargę wniosła Spółka. Wskazała, że nie kwestionuje ocen wniosku w poszczególnych kategoriach, ale uważa, że do całkowitej oceny nie doliczono punktów za kryterium ,,Wdrożenie rezultatów projektu planowane jest na terenie RP’’ , za które otrzymała 3 punkty. Ponieważ łączna suma punktów wynosi 17, to – zdaniem Skarżącej – powinno zakwalifikować jej Projekt do dofinansowania. Wnosiła o ponowne policzenie wszystkich otrzymanych punktów. Pismem z dnia 17 sierpnia 2017r. Skarżąca rozszerzyła zakres skargi, wnosząc o ponowne rozpatrzenie oceny, na podstawie informacji zawartych we Wniosku i w Proteście, oceny kryterium ,, Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia’’. W szczegółowym uzasadnieniu wskazała, m. innymi, że [...] Sp. z o.o. będzie inwestorem na własne potrzeby i w planach uwzględniła budowę przy nich suszarni z elektrociepłownią biomasową, będących przedmiotem niniejszego Projektu. Nie zgodziła się z twierdzeniem oceniających, że proponowania metoda jest bardzo droga. Podkreśliła, że nie ma w Polsce konkurencji produkującej podobne produkty, tj. nawozy o takiej funkcjonalności. Wskazała, że wykorzystanie jako nawóz pofermentu bez osuszania, funkcjonalnie nie jest on produktem konkurencyjnym. Nawozy organiczne na bazie pofermentu o mniejszej zawartości azotu mają niekorzystny stosunek zawartości węgla do azotu i dla uzyskania odpowiedniej wydajności wymagają suplementacji nawozami mineralnymi, przez co nie mogą być stosowane w rolnictwie ekologicznym. Dlatego nie można ich uznać wprost za produkt konkurencyjny. W odpowiedzi na skargę, NCBR wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że w kryterium merytorycznym ,,Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia’’ Projekt otrzymał 2 punkty, a zgodnie z § 10 ust. 5 i 8 Regulaminu, nie osiągnięcie progu 3 punktów w każdym z kryteriów merytorycznych, oznacza negatywną ocenę i odrzucenie wniosku o dofinansowanie, mimo uzyskania przez Skarżącą 17 punktów w wyniku procedury odwoławczej. Ponadto, w załączniku do protokołu rozprawy organ stwierdził, iż nie wykazanie we wniosku o dofinansowanie zapotrzebowania rynku na rezultat Projektu oraz nie wykazanie gwarancji sprzedaży powiązanym biogazowniom suszarni z elektrociepłownią powoduje, że należy uznać, że brak było podstaw do podwyższenia Skarżącemu punktacji w ramach tego kryterium więcej niż o 1 punkt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm. – dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NCBR, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] czerwca 2017 r., stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania IP (NCBR) z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - rozporządzeniem ogólnym Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. - rozporządzeniem EFRR Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013r. nr 1301/2013 - rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014r. - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020; - rozporządzeniem MNiSW z dnia 25 lutego 2015 w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U> z 2015r. poz. 299) - Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach działania 1.1: Projekty B+R przedsiębiorstw Poddziałanie 1.1.1. Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa Konkurs 3/1.1.1/2016 – konkurs dla mikro,-małych i średnich przedsiębiorców Istotne znaczenie ma także Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie. Przechodząc do omówienia zarzutów skargi wypada zauważyć co następuje: Ocena w zakresie naukowo-technologicznym i gospodarczo-biznesowym dokonywana była w oparciu o 5 kryteriów merytorycznych punktowanych. Są to: 1. Zaplanowane prace B+R są adekwatne i niezbędne do osiągnięcia celu projektu, a ryzyka z nimi związane zostały zdefiniowane 2. Zespół badawczy oraz zasoby techniczne wnioskodawcy zapewniają prawidłową realizację zaplanowanych w projekcie prac B+R 3. Nowość rezultatów projektu 4. Wdrożenie rezultatów projektu planowane jest na terenie RP 5. Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia Kryteria merytoryczne wskazane powyżej w pkt 1-4 podlegały ocenie w skali od 0 do 5 punktów, zgodnie z § 10 ust. 5 i 8 Regulaminu. Kryterium merytoryczne wskazane w pkt 5 – w skali od 0 do 3 punktów, zgodnie z § 10 ust. 9 Regulaminu. Nieosiągnięcie progu 3 punktów w każdym z kryteriów merytorycznych wskazanych w pkt 1-4 oznaczało negatywną ocenę i odrzucenie wniosku. W niniejszej sprawie, kryterium merytoryczne ,,Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność wdrożenia’’, po rozpoznaniu Protestu, zostało spełnione na 2 punkty. Aby zakwalifikować się do dofinansowania, za to kryterium należało uzyskać 3 punkty. Skarżący, na etapie składania Protestu, nie kwestionował oceny przyznanej w ramach kryterium ,,Wdrożenie rezultatów projektu planowane jest na terenie RP’’, za które otrzymał 3 punkty. W tej sytuacji ponowne rozpatrywanie wniosku i Protestu jest niemożliwe z punktu widzenia procedur obowiązujących w niniejszym Konkursie. Byłoby to naruszenie zasady równego traktowania wszystkich uczestników Konkursu. WSA ma za zadanie sprawdzić prawidłowość działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, czy organ rozpoznał wszystkie zarzuty wskazane w Proteście złożonym od pierwotnej oceny wniosku. W niniejszej sprawie, co do wszystkich zarzutów NCBR się odniósł, częściowo je uwzględniając, co spowodowało wzrost uzyskanej liczby punktów do 17. Tak więc należy mieć na względzie, że rozstrzygniecie Protestu zostało dokonane prawidłowo przy zastosowaniu obowiązującego w tym Konkursie Regulaminu i zachowaniu wszelkich obowiązujących procedur. Co do zarzutów natury merytorycznej, sąd administracyjny nie ma uprawnień, do podważenia specjalistycznej wiedzy ekspertów, wybranych zgodnie z obowiązującymi przepisami, do oceny wniosków w niniejszym Konkursie; dodatkowo zarzuty te zostały wyartykułowane na etapie uniemożliwiającym odniesienie się do nich . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.