V SA/Wa 1223/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego: oddala skargę. Przedmiotem skargi J. G. (dalej: "Skarżący", "Beneficjent" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ II instancji") z (...) marca 2016 r. nr (...) uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego" lub "organ I instancji") z (...) listopada 2015 r. nr (...) o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i orzekająca wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w kwocie 28.383,60 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: J. G. złożył 14 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W wyniku jego rozpatrzenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał (...) grudnia 2011 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 21.046,20 zł z tytułu realizacji wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 50,11 ha. Beneficjent nie wniósł odwołania od tej decyzji. W dniu 10 kwietnia 2012 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Na mocy decyzji z (...) grudnia 2012 r. Stronie przyznano płatność rolnośrodowiskową w wysokości 14.674,80 zł z tytułu realizacji wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 34,94 ha. Skarżący złożył 29 marca 2013 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dniach 18 listopada 2013 r. i 23 grudnia 2013 r. w jego gospodarstwie została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W sporządzonym raporcie z kontroli Nr (...) organy wskazały, że na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, l, K, M, N Beneficjent nie wykonał do dnia 30 września siewu roślin jako międzyplonu ozimego. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z (...) lipca 2014 r. odmówił przyznania płatności za rok 2013. Decyzja została doręczona Stronie w trybie art. 44 k.p.a. Beneficjent nie wniósł od niej odwołania. Mając na uwadze stwierdzone w 2013 roku nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego (...) września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na podstawie decyzji z (...) grudnia 2011 r. oraz z (...) grudnia 2012 r. W dniu (...) listopada 2015 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 29.349,60 zł. Po rozpoznaniu złożonego odwołania Dyrektor Oddziału obecnie kontrolowaną decyzją z (...) marca 2016 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 28.383,60 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego dokonując wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 - 2012 wynikającej ze stwierdzonych uchybień w realizacji wariantu 8.2.1 na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, 1, K, M, N dokonał nieprawidłowego określenia wysokości kwoty. Organ II instancji ustalił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. kwota nienależnie pobranych płatności wynikająca z uchybień na powierzchni 33,79 ha wynosi 14.191,80 zł za rok 2011 oraz 14.191,80 zł za rok 2012. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż Strona nie zgadza się z wynikami ustaleń w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, a zarzuty dotyczą prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Organ II instancji stwierdził, iż kwestie dotyczące stwierdzonych w 2013 r. uchybień były przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedziło postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Sprawa przyznania płatności stanowiła przedmiot odrębnego postępowania i zakończyła się wydaniem decyzji, od której Strona nie wniosła odwołania. Tym samym decyzja z (...) lipca 2014 r. stała się ostateczna. Postępowanie, w wyniku którego wydano decyzję z (...) listopada 2015 r. jest następstwem stwierdzenia, iż Strona uchybiła wymogom realizacji programu, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. W konsekwencji zarzuty i wnioski dowodowe Strony nakierowane na podważenie zaskarżonej decyzji formułowane w kontekście błędnych - zdaniem Beneficjenta - ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzonych w roku 2013 uchybień w realizacji programu, nie mogły odnieść skutku prawnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji. Skoro zatem zarzuty Strony nie odnosiły się do decyzji będącej przedmiotem kontroli organu II instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, to nie zasługiwały na uwzględnienie. Strona wniosła skargę od decyzji z (...) marca 2016 r. w części dotyczącej ustalenia przez Dyrektora Oddziału wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę 28.383.60 złotych i zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego - § 38 ust. 1 pkt 2 oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - poprzez ich zastosowanie i uznanie, że Skarżącemu nie należy się płatność rolnośrodowiskowa; naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przyjęcie, że Skarżący nie wykonał do dnia 30 września siewu roślin jako międzyplonu ozimego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenia, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględniając wymienione zasady kontroli administracji publicznej i legalności zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Sąd w przedmiotowym postępowaniu ocenia decyzję ustalającą skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011 – 2012. Wypłacone Skarżącemu w latach 2011 – 2012 środki publiczne pochodziły z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U nr 98, poz. 634 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy kierownik biura powiatowego Agencji jest uprawniony do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że składając 14 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 Skarżący zobowiązał się do realizacji 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co wynikało z brzmienia § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 WE z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. W trakcie weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 organ administracji ustalił, że Strona na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, I, K, M, N nie przestrzegała wymogów określonych dla deklarowanego wariantu 8.2.1, wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Zgodnie z wymogami dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku realizacji wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy rolnik zobowiązany jest m.in. do wykonania po zbiorze plonu głównego siewu roślin ozimych jako międzyplonu ozimego do dnia 30 września. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, 1, K, M, N o łącznej powierzchni 33,79 ha (ustalonej w oparciu o raport Nr (...) w zakresie kwalifikowalności powierzchni i system informacji geograficznej) nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy w międzyplonie oraz stwierdzono, iż Beneficjent nie wykonał zasiewu międzyplonu. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, decyzją z (...) lipca 2014 r. organ I instancji odmówił przyznania płatności za rok 2013. Wynikiem dostrzeżonych nieprawidłowości było zastosowanie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt 3) stref buforowych - stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W myśl zaś § 38 ust. 2 rozporządzenia wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia i skutkuje sankcją 100% w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienia. W myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r., ze zm.), w sytuacji stwierdzenia braku spełnienia odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wysokość zmniejszeń płatności w związku z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jest ustalana zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.). W rozpatrywanej sprawie decyzją z (...) lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013 wskazując, iż producent rolny uchybił wymogom realizacji programu, co skutkowało zastosowaniem określonego % sankcji na powierzchnię stwierdzonych nieprawidłowości. Ustalenie obowiązku zwroty kwoty 28.383,60 zł – stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania - wynika z ustaleń organów administracji poczynionych w toku postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności za 2013 r. i zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. W postępowaniu w kwestii ustalenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu organy administracji zobowiązane są do uwzględnia ustaleń wskazanych w decyzjach ostatecznych (w niniejszej sprawie decyzji z (...) lipca 2014 r.), przyjmując ich ustalenia jako element stanu faktycznego, uzasadniającego przyjęcie, że rolnik uchybił wymogom realizacji wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. i przeanalizowanej przez organ w aspekcie podstaw określenia pomocy nienależnie pobranej wynika, że poczynione w tym względzie ustalenia są prawidłowe. Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, że rolnik - już po przyznaniu mu pomocy na taki program - nie wykonywał "operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem" (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające żądanie zwrotu pomocy (art. 28 ust. 4 tej ustawy). Sąd podziela pogląd organów, że w sprawie ustalenia kwoty płatności pobranych nienależnie, bezzasadne było ponowne weryfikowanie kwestii zasadności nałożenia na stronę sankcji wynikających ze stwierdzonych uchybień w realizacji programu, bowiem postępowanie w zakresie przyznania płatności jest postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Jak słusznie wskazano w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedzało postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Podkreślić należy, że Strona nie wniosła odwołania od decyzji odmawiającej przyznania płatności za 2013 r., a więc rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Zatem zarzuty Strony w tej kwestii należy traktować jako niemające wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Za Dyrektorem Oddziału podkreślić należy, iż płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego, dlatego Beneficjent składając formularz wniosku odznacza w części I tego wniosku cel jaki ma służyć jego złożeniu, natomiast w części IX tego formularza znajdują się oświadczenia i zobowiązania, które podpisując wniosek beneficjent uznaje za swoje. Oświadcza zatem, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego i jednocześnie zobowiązuje się m.in. niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez siebie zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Wskazać też należy, iż obowiązek znajomości zasad przyznawania płatności zawarty został również w art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, że wniosek o pomoc powierzchniową zawiera oświadczenie rolnika o tym, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. Płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią. Warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Reasumując Sąd wskazuje, że kwestia ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wynikała ze stwierdzonych w roku 2013 uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach realizowanego wariantu 8.2.1. Przedmiotowe ustalenia zostały poczynione w trakcie przeprowadzonego i zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności wszczętego wnioskiem Strony z (...) marca 2013 r. Sprawa przyznania płatności stanowiła przedmiot odrębnego postępowania zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Za. decyzji z (..) lipca 2014 r. od której strona nie wniosła odwołania. W konsekwencji zarzuty strony dotyczące naruszenia § 38 ust. 1 pkt. 2 oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich zastosowanie i uznanie, że Skarżącemu nie należy się płatność rolnośrodowiskowa oraz naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które doprowadziły przez przyjęcie, że Skarżący nie wykonał siewu roślin jako międzyplonu ozimego do dnia 30 września należy traktować jako niezasadne i niemające wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach Dyrektor Oddziału ma za zadanie ustalenie, czy doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu. Uwzględniając wskazane okoliczności wypada stwierdzić, że organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły i rozpatrzyły te okoliczności sprawy, które rzeczywiście miały wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Zarzuty skargi konstatacji tej nie mogą zmienić. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.