V SA/Wa 123/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala W dniu [...] maja 2006 r. J. L. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów za 2006 r. Wnioskodawca zadeklarował do płatności [...] działki rolne – położone na [...] działkach ewidencyjnych – o łącznej powierzchni [...]ha. W wyniku korekt wniosku, powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez aplikanta została ustalona na [...]ha dla jednolitej płatności obszarowej i na [...]ha dla płatności uzupełniającej. W dniu [...] czerwca 2006 r. wnioskodawca zgłosił w Biurze Powiatowym ARMiR w G. zmianę wniosku polegającą na dodaniu kolejnych ośmiu – niewskazanych we wcześniejszym wniosku – działek rolnych o powierzchni [...]ha. W dniu [...] lutego 2007 r. decyzją nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w G. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w stosunku do powierzchni [...]ha dla jednolitej płatności obszarowej oraz [...]ha dla płatności uzupełniającej. Z uwagi na nieprzekraczające 3% zawyżenie powierzchni deklarowanej nie zostały ustalone tzw. sankcje powierzchniowe za podanie we wniosku powierzchni większej niż kwalifikująca się do płatności. Wydający ww. decyzję organ nie uwzględnił powierzchni działek zadeklarowanych przez wnioskodawcę w dniu [...] czerwca 2006 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. uzupełnionym w dniu [...] maja 2007 r. wnioskodawca zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej – ‘k.p.a.". Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR stwierdził brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w G. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003), rolnicy składają wniosek z tytułu systemu płatności jednolitych do dnia, który zostanie ustalony przez Państwa Członkowskie, ale nie później niż do dnia 15 maja. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wnioski (o przyznanie płatności bezpośrednich) składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004), poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. W myśl art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1187/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. ustanawiającego odstępstwo od rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w odniesieniu do zastosowania jego art. 21 w niektórych państwach członkowskich (Dz. U. L 214/4 z dnia 04.08.2006) – dla Polski ustalono, iż w drodze odstępstwa od przepisów art. 21 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy i nieprzyjmowania wniosków, o których mowa w tym artykule, nie stosuje się w odniesieniu do pojedynczych wniosków złożonych na rok 2006 do właściwych organów do dnia 15 czerwca 2006 r. Zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia, poprawki zgodnie z ww. ust. 1 zostaną pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja. Jak podkreślił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w O. zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych składane są corocznie, co do zasady, w terminie od 15 marca do 15 maja (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Przyjęta przez ustawodawcę krajowego regulacja wynika bezpośrednio z przepisów unijnych, które przyznają Państwom Członkowskim swobodę w zakresie określenia terminów przyjmowania wniosków obszarowych, z tym jednak zastrzeżeniem, iż ostatnim dniem ich składania może być najpóźniej 15 maja danego roku kalendarzowego (art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1/82/2003). W roku 2006 z uwagi na trudne warunki atmosferyczne (przedłużająca się zima) Rząd Polski wystąpił do Komisji Europejskiej z wnioskiem o wydłużenie okresu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Na mocy art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1187/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r., prośba Polski została uwzględniona i termin składania wniosków – bez sankcji terminowych – został przedłużony do dnia 15 czerwca. Jednak jak zauważył organ ww. rozporządzenie dotyczyło wyłącznie terminów przyjmowania wniosków obszarowych, nie regulowało natomiast tematyki dotyczącej terminów zgłaszania przez "wnioskodawców zmian do tychże wniosków. W tym zakresie dalej więc obowiązywały ustalenia art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, który stanowił, iż zmiany do wniosków polegające na dodaniu nowych działek rolnych mogą być składane do dnia 31 maja. W przedmiotowej sprawie natomiast dodanie nowych działek nastąpiło po tym terminie. Słusznie więc Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w G. nie uwzględnił zmiany żądanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARMiR decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR w O. W uzasadnieniu Prezes ARMiR powołał argumenty zbieżne z przedstawionymi w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Stwierdził zatem, że wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych składane są corocznie, co do zasady, w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Przyjęta regulacja wynika wprost z przepisów unijnych, które przyznają Państwom Członkowskim swobodę w zakresie określenia terminów przyjmowania wniosków obszarowych, z tym jednak zastrzeżeniem, iż ostatnim dniem ich składania może być najpóźniej dzień 15 maja danego roku kalendarzowego. Przewidujący "prolongatę" przepis art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1187/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. wprowadził wyjątek od art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który traktuje o terminie na złożenie wniosku i skutkach jego przekroczenia (tj. zmniejszenia płatności oraz o nie przyjmowaniu wniosków spóźnionych). Nie przewiduje natomiast odstępstwa od art. 15 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 tj. przepisów regulujących składanie zmian do takiego wniosku, a polegających na dodawaniu nowych, wcześniej nie zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych. Zgodnie z tymi przepisami złożenie zmiany do wniosku możliwe jest do dnia 31 maja lub w ciągu 25 dni kalendarzowych po ostatecznym terminie składania wniosków (tj. 25 dni kalendarzowych licząc od dnia 16 maja), z tym że zgłoszenie dodatkowych działek w tym okresie podlega sankcjonowaniu poprzez zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek. Jak wskazał więc organ odwoławczy – w zakresie terminu składania zmian do wniosku, nadal obowiązywał przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie zaś z tą regulacją zmiany do wniosków polegające na dodaniu nowych działek rolnych mogły być składane do dnia 31 maja lub do dnia 9 czerwca, z tym że zmiany składane terminie od dnia 1 czerwca do dnia 9 czerwca podlegają sankcjonowaniu tj. zmniejszaniu o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek. Organ odwoławczy podkreślił, że dla przepisu z art. 15 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 nie przewidziano odstępstwa w odrębnych przepisach prawa (jak to miało miejsce w przypadku art. 21 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 określającego termin składania wniosków). J. L. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że składając w dniu [...] czerwca 2006 r. zmianę do wniosku miał wiedzę, że termin składania wniosków jest wydłużony do dnia 15 czerwca 2006 r. Nie wiedział natomiast, że może być złożony tylko jeden wniosek, a nie zamiana do wniosku. Pracownik ARMiR nie poinformował go o takiej procedurze. Skarżący stwierdził także, że nie może ponosić konsekwencji finansowych za brak wiedzy Agencji do kiedy i na jakiej zasadzie składa się wnioski w wydłużonym okresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy w istocie prawidłowego ustalenia terminu do składania poprawek do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz w konsekwencji stwierdzenia, czy złożenie poprawek przez skarżącego nastąpiło z zachowaniem tego terminu. Problem powyższy wyłonił się w związku z wydaniem przez Komisję (WE) Rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr 1187/2006 ustanawiającego odstępstwo od rozporządzenia (WE) nr 796/2004 w odniesieniu do zastosowania jego art. 21 w niektórych państwach członkowskich (Dz.U.UE.L.06.214.14). Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. W myśl przepisu art. 11 ust. 2 akapit 1 pojedynczy wniosek zostanie złożony w terminie ustalonym przez Państwo Członkowskie, lecz nie później niż do 15 maja, natomiast w myśl art. 15 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Poprawki te, co do zasady, mają zostać pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja danego roku. Z kolei z art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że poza przypadkami działania siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z rozporządzeniem po wyznaczonym terminie (tj. po 15 maja) będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie, natomiast, jeżeli opóźnienie wyniesie ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty. Zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 (31 maja) spowoduje zmniejszenie o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych, zaś poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględnianie wyłącznie, jeśli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku. Rozporządzeniem Komisji Europejskiej dnia 3 sierpnia 2006 r. nr 1187/2006 wprowadzono odstępstwo od zasad przewidzianych w art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie bowiem z art. 1 rozporządzenia nr 1187/2006 Komisja Europejska ustanowiono, że zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy i nieprzyjmowania wniosków, o których mowa w tym artykule, nie stosuje się w odniesieniu do pojedynczych wniosków złożonych na 2006 r. do właściwych organów do dnia 15 czerwca 2006 r. Odstępstwo to dotyczy m.in. Polski. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że zgodnie z ogólnymi zasadami, przewidzianymi w art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, uwzględnienie wniosku może mieć miejsce jedynie w przypadku jego złożenia w terminie do dnia 15 maja bądź w ciągu kolejnych 25 dni kalendarzowych, a więc do dnia 9 czerwca. Ten sam ostateczny termin dotyczy możliwości złożenia poprawek do wniosku. Sankcja w postaci zmniejszenia płatności o 1 % na każdy dzień roboczy ma zastosowanie w przypadku złożenia wniosku po 15 maja (maksymalnie jednak do 9 czerwca, bowiem do tej daty wniosek może zostać w ogóle przyjęty), bądź w wypadku złożenia poprawek do wniosku po 31 maja (również jedynie do 9 czerwca). Rozporządzenie nr 1187/2006, przyjęte w dniu 3 sierpnia 2006 r., a obowiązujące od dnia następnego, wprowadziło odstępstwo od powyższych reguł, polegające na wyłączeniu zarówno sankcji polegającej na nieprzyjęciu wniosków złożonych po 9 czerwca, jak i polegającej na obniżeniu płatności o 1 % na każdy dzień w stosunku do wniosków złożonych po 15 maja, a przed 9 czerwca. W obu tych przypadkach wyłączenie sankcji dotyczy jednak tylko wniosków, a nie poprawek, a nadto złożonych najpóźniej do dnia 15 czerwca. Wynika to z brzmienia art. 1 rozporządzenia nr 1187/2006, statuującego wyraźnie ściśle określone odstępstwo od przepisów art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w postaci uwolnienia od wskazanych tam sankcji, nie przewidującego zaś przedłużenia terminu. Tym samym treść art. 1 cyt. rozporządzenia nie dotyczy art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, w którym ustanowiono sankcję za zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku po terminie. Należy bowiem podkreślić, że są to dwie odrębne regulacje i to zarówno w zakresie terminów jak i sankcji za ich przekroczenie. Dlatego zgłoszenie przez skarżącego poprawek do wniosku w dniu [...] czerwca 2006 r. organy zasadnie uznały za spóźnione i w konsekwencji słusznie stwierdziły brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w G. Na odmienną ocenę nie mogą mieć wpływu twierdzenia skarżącego o błędnym pouczeniu – lub też braku takiego pouczenia – przez organ w zakresie możliwości złożenia zmian do wniosku. Jak wskazano wyżej, rozporządzenie nr 1187/2006, wprowadzające przedmiotowe odstępstwo, przyjęte zostało w dniu 3 sierpnia 2006 r., a zaczęło obowiązywać od 4 sierpnia 2006 r., a zatem po upływie kilku miesięcy od czasu składania przez skarżącego wniosku, i ponad miesiąc od złożenia poprawek. Przed ich przyjęciem jedynymi znanymi terminami do złożenia wniosku i poprawek, do których należało się stosować, były terminy określone w rozporządzeniu nr 796/2004. Rozporządzeniem nr 1187/2006 wyłączono zaś jedynie, w związku z obiektywnie stwierdzonymi w danych państwach trudnościami, sankcje dla wniosków spóźnionych, lecz złożonych do dnia 15 czerwca 2006 r. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.