V SA/Wa 123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, , Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. C. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...].11.2011r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym : W. P. złożył w dniu [...] maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. W dniu [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, którą przyznano płatności w łącznej wysokości 19225,16 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 11390,64 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 7834,52 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona dnia 30 marca 2009 r. na adres W. 37 i odebrana przez R. M. Następnie dnia 5 listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W T. zwrócił się do Wójta Gminy R. z prośbą o potwierdzenie informacji dotyczącej śmierci W. P. i przesłanie odpisu aktu zgonu. Dnia 19 stycznia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że W. P. zmarł dnia [...] marca 2009 r., czyli przed doręczeniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r. Dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania W. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "z uwagi na fakt, że do Biura Powiatowego ARiMR w T. nie wpłynął w terminie wniosek o przejęcie płatności należnych wnioskodawcy, a termin na jego złożenie minął ostatecznie 07.10.2009 r., w związku z czym brak było spadkobierców spełniających wymagania do otrzymania płatności i "przedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008, znak [...] wszczęte na wniosek Pana W. P. zostaje umorzone". Przedmiotowa decyzja została odłożona do teczki aktowej sprawy. Dnia 2 lutego 2011 r. H. S., pełnomocnik A. C. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T."wniosek trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu wszczętym na wniosek Pana W. P. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 znak sprawy [...]". Wraz z w/w wnioskiem H. S. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. "wniosek przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu wszczętym na wniosek Pana W. P. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 znak sprawy [...]". Jednocześnie dnia 2 lutego 2011 r. H. S. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Nr . z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem Nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie zostaje zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku H. S. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm. ). W dniu 8 marca 2011 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wpłynęło zażalenie pełnomocnika A. C., skierowane do Prezesa ARiMR na postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Prezes ARiMR po rozpatrzeniu zażalenia na w/w postanowienie dnia [...] czerwca 2011 r. wydał postanowienie Nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania pierwszej instancji wskazując, że nie było podstaw do wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zaskarżonego postanowienia. Następnie Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w dniu [...] lipca 2011 r. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez pełnomocnika A. C. Dnia [...] września 2011 r. Prezes ARiMR wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. Rozstrzygnięcie to również zostało zaskarżone przez pełnomocnika A. C. . Wspomnianym na wstępie postanowieniem Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada dopuszczalność prowadzenia postępowania, czyli musi zbadać istnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61a kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje stanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis stanowi podstawę orzekania co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Drugi etap postępowania polega natomiast na ocenie przez organ prowadzący postępowanie zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli w wyniku tego postępowania organ ustali, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności danej decyzji, to wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli jednak stwierdzi, że istnieje co najmniej przesłanka wymieniona w przepisie art. 156 § 1 kpa, wówczas wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. Dalej organ wyjaśnił, że wniosek pełnomocnika A. C. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 wszczętego na wniosek W. P. Przedmiotowa decyzja stwierdzała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania W. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 ze względu na śmierć wnioskodawcy i z tego też względu nie została wysłana do strony, a tylko odłożona do akt sprawy. Z uwagi na to, że decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została odłożona do akt sprawy organ wyjaśnił, iż w obrocie prawnym decyzja ta nie funkcjonuje i nie może wywołać skutków prawnych. Zgodnie bowiem z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub głoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że aby decyzja administracyjna wywierała skutki prawne, konieczne jest jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. Jednocześnie to właśnie fakt niewprowadzenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. do obrotu prawnego stanowił podstawę do wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowienia Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na brak wystąpienia przedmiotowej przesłanki koniecznej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa ARiMR, postanowienie Dyrektora [...]ego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, należy uznać za prawidłowe. Prezes nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zaskarżone postępowanie zostało w całości umorzone postanowieniem Prezesa ARiMR z [...].09.2011 r. Wyjaśnił, że orzeczenie to zapadło w wyniku rozpoznania zażalenia strony na postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydanego przez Dyrektora [...]ego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i wobec powyższego umorzenie przez Prezesa ARiMR postępowania pierwszej instancji dotyczyło sprawy zawieszenia przez Dyrektora [...]ego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postępowania a nie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego postanowienia A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się stwierdzenia jego nieważności lub jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. zaakceptowanie przez rozstrzygnięcia organu I instancji co do postępowania, które zostało uprzednio umorzone ostatecznym orzeczeniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r, Nr [...] w sprawie [...], co stanowi przesłankę nieważności zaskarżonego postanowienia z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, wobec zaakceptowania przez organ II instancji tego, iż wydanie decyzji po śmierci strony powoduje bezprzedmiotowość postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w sytuacji gdy okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, 3. naruszenie art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec zaakceptowania przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji co do odmowy wszczęcia postępowania, które uprzednio zostało wszczęte i toczyło się. W uzasadnieniu skargi po raz kolejny wyrażony został pogląd , iż umorzenie postępowania dokonane w postanowieniu Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2011r. dotyczyło postępowania w całości, a nie tylko postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem strony skarżącej wskazuje na to także treść uzasadnienia postanowienia. Skarżąca wskazała także, że wydanie decyzji po śmierci strony stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. Ponadto podniosła, że decyzja ta stanowi podstawę do wszczęcia w stosunku do strony postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych środków finansowych. Dalej skarżąca wyraziła pogląd, że nie można odmówić wszczęcia postępowania skoro się już toczyło. Więc bezprzedmiotowość postępowania może stanowić podstawę do jego umorzenia a nie odmowy wszczęcia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpatrując sprawę w powyższych granicach należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania W. P. płatności do gruntów rolnych za rok 2008 zostało umorzone postanowieniem Nr [...] wydanym w dniu [...].06.2011 r. przez Prezesa ARiMR , wobec tego nie można odmówić jego wszczęcia. Postanowienie to zapadło w wyniku rozpoznania zażalenia A. C. na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji . Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania i w uzasadnieniu wprost nakazał kontynuację postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Umorzenie postępowania zawarte w sentencji dotyczyło jedynie postępowania w przedmiocie zawieszenia rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można zgodzić się z zarzutem, że zawsze wydanie decyzji po śmierci strony będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta bowiem musi zostać wprowadzona do obrotu prawnego czyli stosownie do treści art. 110 kpa doręczona lub ogłoszona. Tak się dzieje w przypadku występowania w sprawie kilku stron. Doręczenie decyzji nawet jednej osobie łączy się z wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego i wtedy wyeliminowaniu służy środek nadzwyczajny jakim jest stwierdzenie nieważności. Reasumując w ocenie WSA zaskarżona decyzja odpowiada prawu . Prawidłowe jest rozstrzygnięcie, jak też zawarta w uzasadnieniu ocena prawna sprawy, którą Sąd w całości podziela. Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.