V SA/Wa 1230/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. W dniu 4 listopada 2004 r. J. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w K. o umorzenie należności z tytułu nieopłacenia składek ubezpieczeniowych za okres od marca do maja 2004 roku. Uzasadniając swój wniosek wskazała, iż znajduje się obecnie w bardzo złej sytuacji finansowej. Pismem z dnia 17 listopada 2004 r. J. S. wezwana została do złożenia dokumentów zgłoszeniowych i wyrejestrowujących w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma. Wobec nie dopełnienia nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie Zakład nie rozpoznał wniosku z dnia 4 listopada 2004 r. zawiadamiając o tym wnioskodawczynię. Pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. J. S. po raz drugi wniosła o rozpatrzenie jej sprawy tj. o umorzenie składek za marzec, kwiecień i maj 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Zakład odmówił J. S. umorzenia należności za miesiące od marca do maja 2004 r. z tytułu składek na; ubezpieczenia społeczne za okres 03-05/2004 w łącznej kwocie 1.572,66 zł (w tym: z tytułu składek - 1.411,86 zł, z tytułu odsetek - 134,40 zł, koszty upomnienia - 26,40 zł), Fundusz Pracy za okres 03-05/2004 w łącznej kwocie 100,41 zł (w tym: z tytułu składek - 100,41 zł), ubezpieczenie zdrowotne za okres 03-05/2004 w łącznej kwocie 504,61 zł (w tym: z tytułu składek - 460,71 zł, z tytułu odsetek - 43,90 zł) W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono, że na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może również umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Zdaniem organu wymienione przesłanki nie zostały spełnione. Wnioskodawczyni oraz jej mąż osiągali stałe miesięczne przychody a ponadto są właścicielami ruchomości i nieruchomości o znacznej wartości materialnej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wskazała, iż zawiesiła działalność gospodarczą z dniem [...] czerwca 2004 r. i od tego czasu nie posiada żadnego dochodu, jej mąż pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a wymienione przez Zakład ruchomości i nieruchomości stanowią własność banku. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, iż ma na utrzymaniu dwoje dzieci w tym jedno chore na astmę, a jedynym źródłem utrzymania jej rodziny jest zasiłek z opieki społecznej w wysokości 300 zł oraz pomoc ze strony rodziców. Skarżąca za konieczne uznała wyjaśnienie sprzeczności między powyższym, a stwierdzeniami Zakładu. Jej zdaniem bez takiego uzupełnienia dokumentacji, analiza jej sytuacji nie może być uznana za wszechstronną, a wskazane uchybienia dyskwalifikują zaskarżoną decyzję jako rzetelną analizę dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Prezes Zakładu stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, mogących wnieść istotne dla sprawy okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Organ oceniając ponownie sprawę nie znalazł przesłanek do umorzenia należności z powodu ich całkowitej nieściągalności, ani też przesłanki do umorzenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, skarżąca powoływała się na te same okoliczności co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wyjaśniła, że wspólny dochód osiągnięty w roku podatkowym 2004 wyniósł na członka rodziny 90.17 zł (brutto). W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo przedstawiono sytuację materialną skarżącej, opisując posiadany przez nią i jej męża majątek, osiągane dochody i okoliczności ustalone w toku kontroli jej działalności. Prezes Zakładu ustosunkował się również do zarzutów skargi, uwzględniając przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego. Odniósł się też do załączonych do skargi dowodów (zeznanie podatkowe za 2004 r.), uznając, iż nie dają one podstaw do przyjęcia, że sytuacja faktyczna ustalona we wcześniejszym postępowaniu pozwalała na stwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Wyrokiem z 29 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1117/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w II instancji jest Minister Polityki Społecznej. W związku z powyższym Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd zauważył również, iż stwierdzenie nieważności decyzji uniemożliwia wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przekazano Ministrowi Polityki Społecznej jako organu właściwemu. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia w II instancji, ponieważ z dniem 24 sierpnia 2005 r. nastąpiła zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie nie przysługuje odwołanie ale prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu Prezes Zakładu obszernie przedstawił stan faktyczny ustalony w rozpatrywanej sprawie. Podniósł, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżąca posiada lokal własnościowy w P. o powierzchni 70,9 m2 , na którego zakup skarżąca zaciągnęła kredyt, który wg oświadczenia spłacany jest przez jej teściów. Ustalono także, iż skarżąca sprzedała w dniu [...] października 2005 r., stanowiące jej własność, mieszkanie w L., a w wyniku transakcji kupna i sprzedaży mieszkań uzyskała korzyść w wysokości około 15.400 zł z tytułu różnicy pomiędzy kwotą poniesioną na zakup mieszkania, a kwotą osiągniętą z tytułu sprzedaży. Organ administracyjny II instancji podkreślił tutaj, iż biorąc pod uwagę kwotę zadłużenia wobec Zakładu, które wynosiło łącznie na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 27 grudnia 2005 r., 2.177,68 zł oraz dochód z tytułu kupna i sprzedaży mieszkań, zaległe należności z tytułu składek mogły zostać uregulowane, a na zaspokojenie innych potrzeb pozostałaby jeszcze dość duża kwota. Prezes Zakładu podniósł również, iż wg aktualnych danych skarżąca jest zatrudniona na - etatu w Salonie Fryzjerskim [...] należącym do ojca skarżącej a podstawę do ubezpieczeń społecznych z tytułu zatrudnienia stanowi kwota 225 zł. Wskazano także, iż skarżąca otrzymuje z MOPR zasiłki rodzinne na 2 dzieci po 56 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny na córkę w wysokości 150 zł. Prezes Zakładu nadmienił także, iż mąż skarżącej, który nie jest nigdzie zatrudniony, jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji 1998, zakupionego na kredyt spłacany obecnie po 280 zł miesięcznie. Oceniając sytuację skarżącej wskazano także, iż skarżąca i jej mąż są osobami młodymi, a stan ich zdrowia nie uniemożliwia zarobkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżąca podniosła, iż Zakład nie był organem właściwym do rozpatrywania niniejszej sprawy jako organ II instancji, co ustalone zostało wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. W ocenie skarżącej Postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej o przekazaniu sprawy Prezesowi Zakładu, jako sprzeczne z ww. wyrokiem WSA w Warszawie nie upoważnia Prezesa Zakładu do rozpatrywania jako organ administracyjny II instancji wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, powołując przepisy prawne oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; dalej: "rozporządzenie") - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ubezpieczenia społeczne na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że Prezes Zakładu w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Jak bowiem wynika z akt przedmiotowej sprawy, co prawda kwota miesięcznych obciążeń finansowych rodziny skarżącej przekracza wysokość deklarowanego przez skarżącą i jej rodzinę dochodu, jednakże w tej sprawie problemy finansowe nie mogą stanowić podstawy do umorzenia. Wskazać tutaj należy, iż organ II instancji słusznie dokonał ww. oceny ogólnej sytuacji skarżącej, także w świetle wykazanego majątku ruchomego i nieruchomego. Podkreślić tutaj należy, iż skarżąca wraz z mężem jest właścicielem mieszkania o powierzchni 70 m2, którego spłata nie obciąża skarżącej. Ponadto istotną okolicznością dla uznania istnienia możliwości spłaty przez skarżącą zaległości wobec Zakładu, jest ustalenie, iż w dniu [...] października 2005 r. w wyniku sprzedaży mieszkania skarżąca uzyskała dochód w kwocie 76.350 zł, co wobec okoliczności zakupu kolejnego mieszkania za kwotę 59.000 zł wskazuje na pozyskanie przez skarżącą znaczących środków finansowych. Ponadto mąż skarżącej jest właścicielem samochodu marki [...] rok produkcji 1998, zakupionego na kredyt w roku 2004 i spłacanego przez skarżącą w wysokości 280 zł miesięcznie. Analiza zebranego materiału nie wskazuje zatem aby skarżąca i jej rodzina pomimo wykazywania niskiego dochodu, nie posiadała środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności postanowienia o przekazaniu z prawomocnym wyrokiem Sądu należy stwierdzić, że z mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz.1248; zwana dalej "ustawą nowelizującą") art. 83 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 24 sierpnia 2005 r. otrzymał brzmienie: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego." Ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy nowelizującej nie wypowiedział się na temat skutków wejścia w życie nowego unormowania dotyczącego właściwości i zasad wnoszenia środków zaskarżenia dla postępowań wszczętych przed zmianą art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać jednakże należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, bowiem w przypadku przepisów proceduralnych regulujących sposób działania organu i jego kompetencje do podejmowania określonych działań - w przypadku braku przepisów przejściowych - zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie podejmowania tych czynności. (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 994/04). Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje dotyczą procedury, czynności i kompetencji organu dokonywanych pod rządami nowego prawa i nie wpływają na odmienne ukształtowanie wcześniej powstałych praw i obowiązków strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister nie naruszył przepisów prawa przekazując wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o umorzenie należności wobec Zakładu właściwy jest - jak trafnie orzekł Minister - Prezes Zakładu. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia właściwości organu, stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1117/05, wskazujące na właściwość Ministra Polityki Społecznej do rozpatrzenia środka zaskarżenia, albowiem wyrok ten odnosił się do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] marca 2005 r. a więc pod rządami starych przepisów. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, to Minister nie Prezes właściwy był do rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo należy wskazać, że wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu przestaje obowiązywać, gdy zmianie ulegają przepisy na podstawie których ocena ta i wytyczne zostały sformułowane, a nowe przepisy zastosowanie mają w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu. Pobocznie wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.