V SA/Wa 1232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "P.U.L.R." W.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wobec W.B., (dalej także: Strona, Skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." na mocy decyzji administracyjnych Głównego Inspektora Transportu Drogowego o numerach: [...] z [...] sierpnia 2015 r.; [...] z [...] sierpnia 2015 r.; [...] z [...] sierpnia 2015 r.; [...] z [...] października 2015 r.; [...] z [...] października 2015 r.; [...] z [...] października 2015 r.; [...] z [...] listopada 2015 r.; [...] z [...] listopada 2015 r.; [...] z [...] listopada 2015 r., zostały orzeczone kary pieniężne o łącznej wysokości 13.500,00 zł. Strona złożyła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o umorzenie w całości lub części, odroczenie terminu płatności całości lub części, albo rozłożenie na raty całości należności wynikających z ww. decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23); dalej: "k.p.a." Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty ww. należności. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wobec wzajemnej relacji art. 60 pkt 7 oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." zaistniała sytuacja braku podstawy prawnej dla rozpoznania wniosku strony. To z kolei powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania Strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi błędną interpretację przepisów art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p., zawężającą jego zastosowanie, podczas gdy w ocenie Strony istnieje podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty należności. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. art. 123 § 1, art. 127 § 3, art.144 oraz art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. art. 61a § 2 k.p.a., GDDKiA utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ ponownie podkreślił różnicę w uprawnieniach do uzyskania ulgi, o której mowa w art. 55 u.f.p., wynikającą z odmiennych przesłanek zawartych przepisach. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6, które: 1. nie stanowią pomocy publicznej; 2. stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3. stanowią pomoc publiczną: a. udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b. udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji, c. udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d. udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty, e. będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f. na szkolenia, g. na zatrudnienie, h. na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i. na restrukturyzację, j. na ochronę środowiska, k. na prace badawczo-rozwojowe, l. regionalną. Podkreślono, że z treści tego ostatniego przepisu wynikają 2 ograniczenia jego stosowania: po pierwsze, ma on zastosowanie do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą – a takim podmiotem jest strona niniejszego postępowania – a po drugie, wskazany został katalog należności, które objęte są możliwością udzielenia ulgi. Wyłączone zostały z tego katalogu należności wymienione w art. 60 pkt 7 i 8 tj.: 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Zdaniem organu, do tego rodzaju należności należą kary wymierzone Stronie ww. decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego. A zatem, wobec wyłączenia stosowania w stosunku do przedsiębiorców możliwości zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, brak było podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania. Stąd zasadnym stało się utrzymanie wcześniejszego postanowienia. Strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie, odroczenie terminu spłaty lub rozłożenie na raty należności. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji zmieniającej decyzję organu pierwszej instancji; 2. art. 64 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 55 u.f.p oraz art. 60 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię i brak uznania, że w stosunku do skarżącego – jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą – możliwe jest udzielenie ulg na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p., o których mowa w art. 55 u.f.p.; 3. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 64 ust. 2 u.f.p. wyklucza udzielanie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i w konsekwencji błędne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń i zarzutów strony istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również zaniechanie ich rzetelnego omówienia i wnikliwego przeanalizowania, w szczególności w zakresie podnoszonych zarzutów naruszenia przez decyzje organu pierwszej instancji art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p.; 5. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano na błędną zdaniem strony skarżącej interpretację przepisów art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. przez organ, prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia zakresu przedmiotowego stosowania ulg w spłacie zobowiązań przedsiębiorców tylko do należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Podkreślono, że w treści art. 60 u.f.p zastosowano otwarty katalog należności niepodatkowych, o czym świadczy użyte sformułowanie "w szczególności", a art. 64 ust. 2 u.f.p. odnosi się tylko do wymienionych w nim należności. Wobec powyższego Skarżący wskazuje, że podstawę prawną do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań w niniejszej sprawie stanowiłby art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p., a GDDKiA prezentuje błędne stanowisko ograniczające możliwość rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Ponadto zaznaczono, że organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że o ile art. 64 ust. 1 u.f.p. statuuje ogólną zasadę dotyczącą udzielania ulg, tak doznaje ona ograniczeń wymienionych w treści art. 64 ust. 2 u.f.p., zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Skoro zaś interpretacja organu była słuszna w zakresie ograniczeń wynikających z faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, to zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi wobec braku podstawy prawnej do prowadzenia takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn.zm.); dalej: "p.p.s.a." wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzone przez organ nie było obarczone takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących stosowania ulg w spłatach zobowiązań, albowiem obie strony nie kwestionują poczynionych ustaleń faktycznych, zgadzają się również co do charakteru przedmiotowych należności będących źródłem zobowiązania. I tak, zgodnie z treścią art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a są to: 1. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2. należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3. wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4. wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5. wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a).należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8. pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Natomiast art. 64 ust. 2 u.f.p. stanowi, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6, wskazując jednocześnie dalsze ograniczenia, które nie są istotne dla niniejszej sprawy. Kluczowym elementem jest relacja pomiędzy dwoma ww. przepisami. Sąd podziela tu wyrażone przez organ zdanie, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, wedle którego art. 64 ust. 1 u.f.p. ustala generalną zasadę zastosowania ulg w spłacie zobowiązań wynikających z należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, z której wynika, że ma ona zastosowanie do każdego podmiotu i w każdym z rodzajów tych należności wskazanym w art. 60 u.f.p. Jednakże art. 64 ust. 2 u.f.p. zawęża zakres zastosowania instytucji ulgi – najpierw w sposób podmiotowy, wskazując jako wnioskodawców zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą – a takim niewątpliwie jest skarżący – a następnie wprowadzając katalog zobowiązań, co do których można ulgę z art. 55 przyznać. Z katalogu tego zostały wyłączone zobowiązania wynikające z należności wymienionych w art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. W ocenie Sądu, przepis ten jako przepis szczególny odnosi się zatem w pierwszej kolejności do podmiotu, a następnie do przedmiotu regulacji. Powyższa interpretacja jest również zgodna z wykładnią funkcjonalną, na którą wskazuje uzasadnienie projektu obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1181 Sejmu VI kadencji, strona 23 i 24). Z uzasadnienia tego wynika zamierzenie ustawodawcy mające zrównać regulacje prawne ustawy o finansach publicznych z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), której to rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołane zaś przepisy art. 67a i 67b Ordynacji podatkowej wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach, co do podmiotu i co do przedmiotu. Przyjęcie wykładni funkcjonalnej potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do przepisów działu Ordynacji podatkowej, w którym znajdują się art. 67a i 67b. Sąd ocenia zatem dokonaną przez GDDKiA interpretację przepisów art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. za prawidłową i nie stwierdza podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia, odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia należności na raty. W istocie bowiem organ prawidłowo ocenił relację obydwu przepisów, a wobec okoliczności, iż Skarżący jest osobą prowadzącą działalność gospodarczą, w sprawie istotnie wyłączona została możliwość udzielenia mu ulgi, o jakiej mowa w art. 55 u.f.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznaje, że nie miało ono miejsca. Okoliczność, że organ nie podzielił interpretacji dokonanej przez Skarżącego i przedstawił własną, na której następnie oparł swoje rozstrzygniecie, nie jest w przypadku niniejszej sprawy tożsama z brakiem odniesienia się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w kwestii zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 k.p.a. Sąd ocenia, że nie miał on wpływu na przebieg postępowania, albowiem obie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie, nie został również dołączony do akt żaden nowy materiał dowodowy, wobec którego zaistniałaby konieczność ustosunkowania się przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.