V SA/Wa 1235/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 11 kwietnia 2013r. przez Wojskową Specjalistyczną Przychodnię Lekarską Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) nr [...] z [...] marca 2013r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) z dnia [...] października 2012r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2012r. oraz z dnia 27 listopada 2012r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; Skarżąca wystąpiła do PFRON z wnioskami o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące lipiec - sierpień 2012r. Decyzją z dnia [...] października 2012r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Prezes Zarządu PFRON odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień. Uzasadniając rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez Fundusz wynika, że wnioskodawca jest jednostką sektora finansów publicznych. Organ wyjaśnił, że co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. Organ powołał przepis art.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r Nr 157, poz.1240 ze zm.). Wskazał również, iż zgodnie z art.26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz.721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej") dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek wniesionych odwołań od ww. decyzji, Minister decyzją z dnia [...] marca 2013r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] października 2012r. oraz z dnia [...] listopada 2012r. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister wyjaśnił także, jakie środki są środkami publicznymi i wskazał, które z dochodów to dochody publiczne. W uzasadnieniu podkreślono także, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Minister powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających jego stanowisko w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie przez Sąd prawa skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące lipiec i sierpień 2012r. W motywach skargi podniosła, że organ zachowując się odmiennie wobec podmiotu, któremu uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art.8 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że organ nie uzasadnił, z jakiego powodu zmienił radykalnie swoje stanowisko w sprawie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Podniosła, że przez okres od maja 2009 r. do września 2010 r. organ udzielał jej miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych opierając to na ustaleniu, że jest ona jednostką sektora finansów publicznych w oparciu o treść art. 9 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podkreśliła, że art. 27b ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie uległ zmianie, zatem, skoro nie uległ zmianie ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny odmowa wypłacenia dofinansowania jest nieuzasadniona. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników skarżącej – osób niepełnosprawnych – są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu stronie nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników. Zdaniem skarżącej, niewłaściwa jest interpretacja art.26 b ust.7 ww. ustawy, ponieważ stoi w sprzeczności ze znaczeniem słów “w części finansowanej". Skarżąca zarzuciła także naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art.11 k.p.a. Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pism organu z dnia [...] listopada 2005r. oraz z dnia [...] września 2010r. na okoliczność wykazania uprawnienia skarżącej do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z treścią art. 114 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podmiot wykonujący działalność leczniczą otrzymujący na podstawie umowy z NFZ świadczenia pieniężne otrzymuje środki publiczne, które nie tracą takiego charakteru z chwilą ich przekazania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011r. Nr 112, poz.654) działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 podmiotami leczniczymi m.in. są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podkreślić przy tym należy, że w treści art. 55 tej ustawy określono źródła, z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na realizację swoich zadań, ponadto w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4-7 wskazano, że podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe w postaci środków publicznych na podstawie umowy zawartej: 1. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną; 2. z innym podmiotem uprawnionym do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów . Wskazane przepisy nie zmieniają faktu, że zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych. W ocenie Sądu jednak, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników WSPL SPZOZ w K. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy należy rozumieć jako termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak jest podstaw ażeby pojęcie to tłumaczyć w sposób wskazany w skardze czyli zgodnie ze Słownikiem Wyrazów Obcych "jako dostarczać na coś środków pieniężnych, pokrywać koszty czegoś , udzielać funduszów, opłacać" a więc w sposób zawężający. Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, ponieważ środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy. Organ jakkolwiek wprost nie odniósł się do tej kwestii to przytaczając treść art. 5 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji zatem zarzut braku odniesienia się do faktu, że w istocie wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, nie są ponoszone ze środków publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd jest bowiem zdania, że organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pozostających w tej samej sytuacji nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. czyli naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy art. 11 k.p.a. - czyli zasady przekonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.