V SA/Wa 1237/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska ( spr. ), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 28 marca 2007 r. wniesionej przez B. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 kwietnia 2007 r. B. M. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Pismem datowanym na [...] października 2006 r. B. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Prezes ZUS (działający w imieniu organu) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ podkreślił, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] r. oraz, że działalność rozliczana jest w Urzędzie Skarbowym w L. w formie karty podatkowej. Organ II instancji podkreślił, że zainteresowana wraz z małżonkiem jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oraz że poza wskazaną nieruchomością małżonkowie posiadają [...] samochody: [...] Prezes ZUS wskazał, że głównym źródłem utrzymania zainteresowanej są dochody uzyskiwane z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które wynoszą około [...] zł miesięcznie oraz dochód małżonka uzyskiwany także z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, który wynosi około [...] zł miesięcznie. Organ podkreślił, że zainteresowana wraz z mężem mają na utrzymaniu dwie córki: [...], która studiuje oraz [...], która uczęszcza do gimnazjum. Dalej organ podkreślił, że w czasie kontroli wnioskodawczyni oświadczyła, że nie posiada książeczki oszczędnościowej, papierów wartościowych, natomiast wraz z mężem posiada rachunki bankowe w [...]. Prezes ZUS zwrócił uwagę na to, że w czasie kontroli zainteresowana złożyła kwestionariusz o stanie majątkowym, kwestionariusz dotyczący wyjawienia nieruchomości oraz niektórych innych praw majątkowych, oświadczenie o nie korzystaniu z żadnych form pomocy z Ośrodka Pomocy Społeczne, oświadczenie o posiadanych rachunkach oraz oświadczenie płatnika - przedsiębiorcy o nie korzystaniu z pomocy publicznej. Następnie organ przytoczył treść art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), jak również treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Dalej Prezes ZUS podkreślił, że w sprawie wnioskodawczyni, w dalszym ciągu prowadzona jest przez Zakład egzekucja własna. Tym samym - zdaniem organu - nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ II instancji podkreślił, że ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek skutkujących umorzeniem należności leży po stronie zobowiązanego, który musi wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Prezesa ZUS rodzina wnioskodawczyni nie pozostaje w niedostatku, który skutkowałby niezaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni oraz jej małżonek uzyskują miesięczny dochód z tytułu prowadzonych działalności gospodarczych, są współwłaścicielami nieruchomości położonej w L. oraz [...] samochodów. Następnie Prezes ZUS stwierdził, że zainteresowana nie udowodniła w sposób przekonujący okoliczności, które pozwalają na umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. B. M. wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2008 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77, nieuwzględnienie w toku postępowania przedstawionych dowodów, nie uzasadnienie zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi B. M. podkreśliła, że do [...] r. prowadziła działy specjalne produkcji rolnej i z tego tytułu podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Po zaprzestaniu prowadzenia działalności opłacała nadal składki na ubezpieczenie społeczne, gdyż posiada nieruchomość o pow. [...]m- oraz złożyła wniosek o objecie tym ubezpieczeniem. Skarżąca podkreśliła, że dzierżawiła jeszcze grunt o pow. [...] ha fizycznego. Podkreśliła, również że [...] r. rozpoczęła działalność gospodarczą w zakresie [...]. Nadal opłacała składki na ubezpieczenie społeczne do KRUS. Skarżąca wyjaśniła, że przy rozpoczynaniu działalności nikt nie poinformował jej, że powinna przenieść się z ubezpieczeniem do ZUS. W związku ze zmianą przepisów w 2004 r. okazało się, że nie miała podstaw do opłacania składek w KRUS, lecz powinna z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej opłacać składki na ubezpieczenia społeczne w ZUS. W dalszej części skarżąca przedstawiła sytuację materialną swojej rodziny oraz wysokość miesięcznych wydatków jej gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialnej opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącej oraz jej rodziny nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącej znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Świadczy o tym fakt, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochody. Zdaniem Sądu o tym, że strona skarżąca posiada środki niezbędne dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych świadczy fakt, że nie korzysta ona z pomocy społecznej. Zatem organ słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi skarżącej i jej rodziny, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez stronę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Sąd podziela twierdzenia organu II instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dające możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych pomimo braku ich nieściągalności. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia oraz że nie udokumentowała okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę swoją lub najbliższego członka rodziny, a co za tym konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.